EL PRESUPUESTO COMO ELEMENTO DE CONTROL
El Control es el esfuerzo sistemático para hacer coincidir los resultados con los objetivos propuestos.
¿Qué importancia se le atribuye al control?
La dinámica del medio, requiere un monitoreo constante de los cambios externos, que de no ser detectados a tiempo pueden afectar al sistema.
El aumento constante en la complejidad organizativa de la entidad obliga a incrementar el control del trabajo en las interdependencias evitando que se malgasten los esfuerzos de
coordinación de la dirección.
Los seres humanos se equivocan, por lo que hay que identificar los errores antes que causen daño.
El Plan y el Control tienen que trabajar de conjunto para lograr resultados eficientes.
Plan Brinda el sentido direccional para alcanzar los objetivos.
Control Se concentra en guiar las actividades designadas para alcanzar estos
objetivos.
Un sistema efectivo de control tiene como características:
Ser preciso. Brindar información verídica y en tiempo. Ser objetivo. Claramente entendido, aceptado por los que están sometidos al mismo.
Ser concentrado en los puntos estratégicos. En los cuales es posible esperar que ocurran desviaciones o que estas causen daños mayores.
Ser económico. Sus beneficios deben ser reales.
Estar integrado al flujo de trabajo. Brindar la información que retroalimente al punto en que se puede tomar la acción correctiva inmediata.
Ser flexible. Debe asimilar eventualidades o hechos no esperados.
Ser operativo. Cuando hay desviación debe indicar la acción a tomar.
El control puede expresarse como el conjunto de procedimientos, métodos y actividades que se emplean para determinar si un proceso determinado se comporta en su ejecución de acuerdo con los presupuestos, planes, normas, leyes o directivas que lo regulan.
Habiendo hecho un breve resumen sobre lo que es el control, podemos continuar con el tema en cuestión, partiendo de su concepto:
Los Presupuestos son previsiones cuantitativas sobre el futuro de la empresa. La confección de presupuestos no sólo ayuda a la previsión del futuro, sino que también sirve para controlar y evaluar la gestión de todas las partes de la empresa y para tomar las medidas correctoras pertinentes que permiten mejorar los resultados de la gestión.
Estas medidas correctoras pueden afectar a los objetivos de la empresa, a los medios con que cuenta o, incluso, a los propios presupuestos ya que a veces hay que modificarlos para compatibilizar lo que se desea alcanzar con lo que se puede conseguir.
La elaboración de presupuestos es el instrumento de gestión utilizado para la planificación y el control. Tradicionalmente, los presupuestos se utilizaban para calcular y autorizar los costos, pero es más útil considerar los presupuestos como una herramienta de gestión que ayuda a alcanzar los objetivos (eficacia) con un óptimo uso de los recursos (eficiencia). Para ello, es conveniente que el proceso de elaboración de los presupuestos cumpla algunos requisitos:
En la confección de los presupuestos deben participar todas las personas que tengan a su cargo la responsabilidad de ingresos, costos o inversiones. Cuando los presupuestos vienen impuestos unilateralmente por la alta dirección se convierten en una fuente de desmotivación.
La aprobación de la integración de todos los presupuestos es responsabilidad de la alta dirección de la empresa. Por ello, es habitual que la confección de los presupuestos requieran de un proceso interactivo a través del cual se intenta conciliar los objetivos y perspectivas de todos los responsables con los de la alta dirección.
Hay que respetar un determinado calendario con el fin de que los presupuestos estén aprobados antes de iniciar el período presupuestado.
A medida que va avanzando el período presupuestado hay que ir informando a los responsables de ingresos, costos e inversiones de la marcha de la realidad en relación con el presupuesto, con el fin de poder tomar medidas correctivas, si se estima oportuno, a tiempo.
Tiene que haber algún tipo de incentivo, material o inmaterial, para aquellos responsables que consiguen cumplir los objetivos marcados en sus presupuestos.
Los presupuestos pueden hacerse a nivel anual, mensual, semanal o diario. Asimismo pueden ser objeto de separación para cada una de las unidades de la empresa, con el objetivo de evaluar la actuación de cada unidad.
Es importante clarificar que este proceso sirve para algo más que para proyectar el futuro de la empresa. En realidad, los objetivos principales del sistema presupuestario son:
Coordinar los objetivos generales y los medios con los objetivos específicos y los medios de cada departamento de la empresa.
Informar de la marcha de la marcha de la empresa a nivel global y a nivel de cada una de sus unidades.
Controlar el nivel de consecución de los objetivos a nivel global y por unidades.
Incentivar a los distintos colaboradores de la empresa.
Tomar las medidas correctoras necesarias para optimizar los resultados de la gestión.
1.2 PROCESO DE ELABORACIÓN DEL PRESUPUESTO
Una vez definidos los objetivos de la empresa, a nivel del horizonte temporal cubierto por el presupuesto y los medios con los que se va a contar, ya se puede iniciar el proceso. Tal y como se ilustra el proceso parte de la formulación de la previsión de ventas y a partir de esta se elaboran los presupuestos de producción, consumo, compra y el resto de los estados contables provisionales.
En la elaboración del presupuesto, deben participar cada uno de los centros de responsabilidad, pero es la dirección quien debe marcar las directrices generales. Corresponde generalmente al departamento financiero o al de control de la gestión, coordinar el proceso presupuestario y marcar fechas y plazos de finalización. Generalmente, el proceso presupuestario implica unas fases duras de negociación entre los centros, con el objetivo de coordinar los objetivos
individuales con los objetivos globales y generales de la empresa, por lo que se suelen necesitar varias reuniones y varias repeticiones en el cálculo del presupuesto hasta conseguir el presupuesto global y su aceptación por la dirección. Es muy importante, que sea la propia dirección quien impulse el presupuesto para motivar su seguimiento por cada responsable, e identifique claramente sus aportaciones individuales al conjunto de la empresa.
Presupuesto de Ventas
La elaboración de este presupuesto precisa determinar las unidades a vender de cada producto y los precios de venta. Normalmente, este presupuesto es confeccionado por el departamento comercial de la empresa.
Presupuesto de Ventas = Pronóstico de Ventas * Precio de Venta
Presupuesto de Producción
Contiene el número de unidades que se producirán en el período considerado. Para determinarlo, es preciso conocer el número de unidades que se venderán y el nivel inicial y el deseable como final de existencias de artículos terminados, con el fin de determinar las unidades a producir.
Pronóstico de Ventas
+ Inventario Final de Artículos Terminados
- Inventario Inicial
= Plan de Producción
Presupuesto de Consumo de Materia Prima
Conocida la producción prevista, las necesidades de materiales por unidad de producto y el precio de compra de la materia prima, se puede determinar el consumo previsto de materia prima.
Plan de Producción
* Norma de Consumo
= Requerimiento de Materia Prima
* Precio de Compra de Materia Prima
= Presupuesto de Consumo de Materia Prima
Presupuesto de Compra de la Materia Prima
A partir de los consumos previstos de materia prima, se pueden estimar las compras si se fijan los niveles de existencia necesarios de materiales. Finalmente, con esta información y los precios unitarios previstos de cada material ya se pueden calcular los importes a comprar.
Requerimiento de Materia Prima
+ Inventario Final de Materia Prima
- Inventario Inicial de Materia Prima
= Cantidad de Materia Prima a Comprar
* Precio de Compra de Materia Prima
= Presupuesto de Compra de la Materia Prima
El presupuesto de existencias de materiales permite prever las necesidades de espacio para almacenamiento y los fondos invertidos en el almacén. Además, este presupuesto permite programar con tiempo los pedidos a los proveedores.
Presupuesto de Mano de Obra Directa
Este presupuesto se elabora también a partir del presupuesto de producción. Para conocer su costo hay que tener en cuenta el tiempo preciso de mano de obra directa por unidad de producto y la tasa horaria.
En el caso de que para elaborar un producto intervengan diferentes tipos de mano de obra directa, hay que calcularlo para cada uno de ellos. El presupuesto de mano de obra directa permite prever con tiempo las necesidades de este tipo de personal para detectar los sobrantes o posibles necesidades.
Plan de Producción
* Norma de Consumo
= Requerimiento Total en Horas
* Tarifa Salarial
= Presupuesto de Mano de Obra Directa
Presupuesto de Costos Indirectos de Fabricación
Este presupuesto está integrado por costos fijos y variables y se confecciona en unidades monetarias.
Costos Indirectos de Fabricación Fijos
+ Costos Indirectos de Fabricación Variables
= Presupuesto de Costos Indirectos de Fabricación
Presupuesto de Inventarios Finales
Este presupuesto se calcula tanto para la materia prima como para los artículos terminados, en el caso de la materia prima el inventario final en unidades monetarias va a ser el resultado de la multiplicación del inventario final en unidades por el precio de compra de esta y para los artículos terminados, ya conocemos cuánto es su inventario final en unidades, pero necesitamos saber el costo unitario de la materia prima para elaborar una unidad de producto terminado, por lo que se deben confeccionar tantas fichas de costo presupuestadas como productos tenga.
Materia Prima Artículos Terminados
Inventario Final Inventario Final
* Precio de Compra * Costo Unitario
= Inventario Final = Inventario Final
Ficha de Costo Presupuestada
Elementos U/M Norma de Consumo * Precio = Costo Unitario
Material Directo
Mano de Obra Directa
Costo Indirecto de Fabricación
El precio del costo indirecto de fabricación se calcula a través de una tasa.
Tasa de Aplicación CIF Presupuestados = Total CIF Presupuestados / Total HMOD
Presupuesto de Costo de Venta
A partir de los presupuestos de consumos previstos de materiales, de mano de obra directa, de CIF, se puede calcular el presupuesto de costo de venta, siempre que se conozca los niveles de inventarios de artículos terminados, tanto iniciales como finales.
Presupuesto de Consumo de Materia Prima
+ Presupuesto de Mano de Obra Directa
+ Presupuesto de Costos Indirectos de Fabricación
= Costo de Manufactura
+ Inventario Inicial de Artículos Terminados
- Inventario Final de Artículos Terminados
= Presupuesto de Costo de Venta
Presupuesto de Gastos Operacionales
Es la suma de todos los gastos en que se incurrieron.
Gastos de Ventas
+ Gastos de Administración
+ Gastos Financieros
= Presupuesto de Gastos Operacionales
Estado de Resultados Presupuestado
Se elabora a partir de los distintos presupuestos.
Presupuesto de Ventas
- Presupuesto de Costo de Ventas
= Utilidad Bruta
- Presupuesto de Gastos Operacionales
= Utilidad en Operaciones
- Reparto a Trabajadores
= Utilidad Antes de Impuestos
- Impuestos sobre la Renta
= Utilidad Neta Presupuestada
1.3 ANÁLISIS DE LAS DESVIACIONES
La parte más relevante del análisis de desviaciones es la evaluación detallada de cada una de las variables que condicionan directa e indirectamente los resultados obtenidos. Las desviaciones se calculan a partir de la comparación entre la previsión y la realidad.
Las variaciones que se analizan para los costos estándar son las siguientes:
Para el Material Directo:
Variaciones en Precio (VP)
Variaciones en Eficiencia (VE)
VP = (PR – PE) * Cantidad Real Comprada
VE = Cantidad Real Utilizada – Cantidad Estándar Permitida) * PE
Donde:
PR Precio Real
PE Precio Estándar
Si PR es menor que PE y la Cantidad Real Utilizada es menor que la Cantidad Estándar Permitida, la situación es favorable porque los costos reales son inferiores a los previstos.
Al analizarse la desviación en la materia prima, la causa de la desviación en el costo puede ser por la cantidad consumida de materia prima, o bien por el precio de la misma. La desviación en cantidad informará del mejor o peor rendimiento en el consumo de materias primas (ya sea como consecuencia del uso de las mismas, de la calidad del material, o de posibles robos, por ejemplo).
Para la Mano de Obra Directa:
Variaciones en Precio
Variaciones en Eficiencia
VP = (TR – TE) * HMOD Realmente Trabajadas
VE = (HMOD Realmente Trabajadas – HMOD Estándar Permitidas) * TE
Donde:
TR Tarifa Real
TE Tarifa Estándar
HMOD Horas de Mano de Obra Directa
Con ello se mide, la eficiencia de la mano de obra en el proceso de producción, que puede ser por utilizar más ó menos horas de las previstas y/o por ser más baratas o más caras de lo previsto.
La desviación en tiempo de la MOD será favorable o desfavorable en función de la cantidad de tiempo consumido. Cuando es desfavorable puede deberse básicamente a problemas de motivación, de formación (desconocimiento de los procedimientos a emplear) al ausentismo, o a que la previsión se hizo incorrectamente.
La desviación económica se deberá a diferencias en la previsión de los salarios y demás componentes de la retribución.
Para los Costos Indirectos de Fabricación:
Variación en un Factor
Variación en dos Factores
Variación en tres Factores
V. en un factor
VT = (CIFR – CIFA)
CIFA = HMOD Estándar Permitida * Tasa de Aplicación Total Estándar de los CIF
Donde:
VT Variación Total
CIFR Costos Indirectos de Fabricación Real
CIFA Costos Indirectos de Fabricación Aplicados
V. en dos factores
VP = (CIFR – CIFPHMOD Estándar Permitidas)
CIFPHMOD Estándar Permitidas = CIFV + CIFQ Presupuestados
CIFV = HMOD Estándar Permitidas * Tasa de aplicación Estándar de los CIFV
VV = (HMOD del Denominador – HMOD Estándar Permitidas) * Tasa de Aplicación Estándar
de los CIF Fijos
VT = (CIFR – CIFA)
Donde:
VP Variación en Presupuesto
CIFPHMOD Estándar Permitidas Costos Indirectos de Fabricación Presupuestados
en HMOD Estándar Permitidas
CIFV Costos Indirectos de Fabricación Variables
CIFQ Costos Indirectos de Fabricación Fijos
VV Variación en Volumen
V. en tres factores
VP = (CIFR – CIF Presupuestados en HMOD Realmente Trabajadas)
CIF Presupuestados en HMOD Realmente Trabajadas = CIFV + CIF Fijos Presupuestados
CIFV = HMOD Realmente Trabajadas * Tasa de Aplicación Estándar de los CIFV
VE = (HMOD Realmente Trabajadas – HMOD Estándar Permitidas) * Tasa de Aplicación Estándar de los CIF Fijos
VT = CIFR – CIFA
Los Costos Indirectos pueden analizarse de varias formas, dependiendo del tipo de información de costos disponible.
En el caso de que no se separen la parte fija de la variable de los costos indirectos, las desviaciones se analizan a nivel del centro de costo, globalmente, o bien separando la desviación en precio de la desviación en cantidad.
Si se pueden separar los costos indirectos en variables y fijos, se calcularán las desviaciones de ambos tipos de costo por separado. De esta manera, en el caso de los costos variables se analizará separadamente la desviación en cantidad y la desviación en precio. Para los costos fijos se separará la desviación de presupuesto y la de volumen.
En el estudio sobre las desviaciones se suele informar, en primer lugar, de cada una de las desviaciones significativas, su cifra prevista, su cifra real, la diferencia en términos absolutos o en términos relativos y su calificación según se consideren favorables o desfavorables para la empresa responsable de dicha desviación.
En segundo lugar, los responsables deben explicar brevemente la casa, o causas de las desviaciones.
Y, finalmente, se aportan propuestas de posibles soluciones para que la dirección pueda tomar las decisiones y medidas correctoras definitivas. Al proponer las medidas correctivas, también conviene indicar la fecha en la que se controlarán si han sido efectivas o no.
DESARROLLO
PROPUESTA PARA LA CONFECCIÓN DE PRESUPUESTOS y ANALISIS DE VARIACIONES EN LA FABRICA DE VENTANAS DE LAS TUNAS
La Fábrica de Ventanas de Las Tunas, presenta las siguientes operaciones:
FABRICA DE VENTAS LAS TUNAS
Balance General
31 de diciembre del 2007
Activos Pasivos
Act.Circulante $ 4 000.00 Cuentas por pagar $ 45 000.00
Cuentas por cobrar 19 000.00 Imp.por pagar 10 000.00
Mat. Primas 25 000.00 Total circulante $ 55 000.00
Art.Terminados 32 000.00 Pas. Fijos 35 000.00
Total A.Circ. $ 80 000.00 Total Pasivo $ 90 000.00
Mobiliario 50 000.00
Edificio $ 40 000.00 Cap.contable
Depreciación 5 000.00 35 000.00 Cap.social 200 000.00
Maquinaria 173 000.00 Util.retenida 10 000.00
Depreciación 38 000.00 135 000.00 Tot.cap.contable $ 210 000.00
Total Activos $ 300 000.00 Tot.pas.capital $ 300 000.00
Información adicional:
La Empresa fabrica un solo producto, donde sus ventas presupuestadas ascienden a:
25 000 uds. con un precio de venta $ 120.00
Requerimiento de productos:
Costos
Materia Prima 3 lts $ 5.00/lts
Mano de Obra Directa 1 hrs 25.00/hrs
Inventarios Mat. Prima X Art. Terminado
Inv.Inicial 500
Inv.Final 7 000 1 200
No existe inventario en proceso.
Los gastos indirectos de producción:
Variables $ 60 000.00
Fijos 40 000.00
Total $ 100 000.00
Además los gastos de ventas ascienden a $ 200 000.00, los de administración $ 150 000.00 y los Financieros a $ 50 000.00. El reparto a los trabajadores sobre la utilidad es del 8 % y el impuesto sobre la renta es del 42 %.
Para calcular las variaciones en Material Directo, Mano de Obra Directa y Costos Indirectos de Fabricación se tiene la siguiente información:
Material Directos Comprados 90 000 Lts
Material Directo Usado en producción 75 000 Lts
Precio Real por Lts de MD $ 3.00
Tasa Salarial de MOD real 20.00
Horas Reales de MOD Trabajadas 40 000 Hrs
Costos Indirectos de Fabricación $ 80 000.00
APLICACIÓN DE PRESUPUESTOS a la fábrica de ventanas de las tunas-
1) Presupuesto de ventas.
Pronóstico de ventas 25 000
* Precio de ventas 120.00
= Presupuesto de Ventas $ 3 000 000.00
La Fábrica de ventanas de Las Tunas espera obtener ingresos de $ 3 000 000.00
2) Presupuesto de Producción.
Pronóstico de ventas 25 000
+ Inv.Final Art.Term 1 200
- Inv.Inic.Art.Term 500
Presupuesto de Producción (Uds) 25 700
Tiene que fabricar 25700 unidades.
3) Presupuesto de Consumo de Materia Prima
Presupuesto de Producción 25 700
* Norma de Consumo 3
= Requerimiento de Materia Prima 77 100
* Precio de Compra de la Materia Prima 5.00
Presupuesto de Consumo de la Materia Prima $ 385 500.00
Prevé un gasto de $ 385 500.00 para el consumo de materia prima.
4) Presupuesto de Compra de la Materia Prima
Requerimiento de Materia Prima 77 100
+ Inv. Final de Materia Prima 7 000
- Inv. Inicial de Materia Prima
Cantidad de Materia Prima a Comprar 84 100
* Precio de Compra de la Materia Prima 5.00
= Presupuesto de Compra de la Materia Prima $ 420 500.00
Requiere comprar $ 420 500.00 de materia prima.
5) Presupuesto de Mano de Obra Directa
Plan de Producción 25 700
* Norma de Consumo 1
Requerimiento Total en Horas 25 700
* Tarifa Salarial 25.00
Costo de la Mano de Obra Directa $ 642 500.00
Se prevé incurrir en un costo de mano de obra directa de $ 642 500.00
6) Presupuesto de los Costos Indirectos de Fabricación
Costos Indirectos de Fabricación Fijos 40 000.00
Costos Indirectos de Fabricación Variable 60 000.00
Total de Costos Indirectos Presupuestados $ 100 000.00
Los costos indirectos de fabricación ascienden a 100 000.00
7) Presupuesto de Inventarios Finales
Inventario Final Artículos Terminados 1 200
* Costo Unitario 43.89
Costo Inv. Final $ 52 668.00
Ficha de Costo Presupuestada
Elementos U/M Norma de Consumo Precio Costo Unitario
Material Directo Lts 3 5.00 15.00
Mano de Obra Directa Hrs 1 25.00 25.00
Costos Indirectos de Fabricación Hrs 1 3.89 3.89
Costo Unitario $ 43.89
A la Fábrica le debe costar $ 83.89 por cada unidad de producto que fabrique.
Tasa de Aplicación de Total de CIF
CIF Presupuestados = Total de HMOD
= 100 000.00
25 700 HMOD
= $ 3.89 / HMOD
Por cada HMOD se le asignan al producto $ 3.89 de CIF.
8) Presupuesto de Costo de Ventas
Presupuesto de Consumo de Materia Prima 385 500.00
+ Presupuesto MOD 642 500.00
+ Presupuesto CIF 100 000.00
Costo de Manufactura 1 180 668.00
+ Inv. Inicial de Artículos Terminados 32 000.00
- Inv. Final de Artículos Terminados 52 668.00
Costo de Venta Presupuestado $ 1 160 000.00
La Fábrica espera tener un costo de venta presupuestado de $ 1 160 000.00
9) Presupuesto de Gastos de Operaciones
Gastos de Ventas 200 000.00
+ Gastos de Administración 150 000.00
+ Gastos Financieros 50 000.00
Gastos de Operaciones Presupuestados 400 000.00
La Fábrica tendrá un gasto operacional de $ 400 000.00
10) Estado de Resultados Presupuestados
FÁBRICA DE VENTANAS LAS TUNAS
Estado de Resultados Presupuestados
31 de Diciembre de 2007
Ventas $ 3 000 000.00
- Costo de Ventas 1 160 000.00
Utilidad Bruta 1 840 000.00
- Gastos de Operaciones 400 000.00
Utilidad en Operaciones 1 440 000.00
- Reparto a Trabajadores (8%) 115 200.00
Utilidad Antes de Intereses e Impuestos 1 324 800.00
- Impuestos Sobre la Renta (42%) 556 416.00
Utilidad Neta Presupuestada $ 768 384.00
La Cía Estrella espera tener una Utilidad Neta Presupuestada de $ 768 384.00
Análisis de las Variaciones
Variaciones de Material Directo:
VP = (PR – PE) Cantidad Real Comprada
VP = (3.00 – 5.00) 90 000
VP = $ 180 000.00 Favorable
La Cía en la compra de la materia prima se ahorró por concepto de precio $ 180 000.00, al pagar
$ 2.00 menos por litros por los 90 000 comprados.
VE = (Cantidad Real Utilizada – Cantidad Estándar Permitida) PE
VE = 75 000 – 75 000
VE = $ 0 No Hay Variación
Cantidad Estándar Permitida = EE x Cantidad Unidades a Producir
= 3 x 25 000
= 75 000
La Cía utilizó la misma cantidad de Material Directo que se había proyectado para los 25 000 litros.
Variaciones de Mano de Obra Directa:
VP = (TR – TE) HMOD Realmente Trabajadas
VP = (20.00 – 25.00) 40 000
VP = $ 200 000.00 Favorable
La Cía pagó $ 5.00 menos por HMOD para las 40 000 HMOD que realmente se trabajaron.
VE = (HMOD Realmente Trabajadas – HMOD Estándar Permitidas) TE
VE = (40 000 – 25 000) 25.00
VE = $ 375 000.00 Desfavorable
HMOD Estándar Permitidas = 1 x 25 000
= 25 000
La Cía utilizó 15 000 horas más de mano de obra directa que las HMOD Estándar Permitidas en la producción de 25 000 litros; tuvo que emplear mayor cantidad de HMOD para producir una unidad.
VT = $ 175 000.00
Variación de los CIF (En un factor)
VT = CIFR – CIFA
VT = 80 000 – 100 000
VT = $ 20 000.00 Favorable
CIFA = HMOD Estándar Permitidas x Tasa de Aplicación Estándar de los CIF
CIFA = 25 000 x 4.00
CIFA = $ 100 000.00
Tasa de Aplicación Estándar CIF = 100 000
25 000
= $ 4.00 / HMOD
CONCLUSIONES
Presupuesto
La confección y el control de presupuestos se trata de una potente herramienta de gestión que puede contribuir a calcular y gestionar los costos de forma más eficiente.
Mediante estos podemos proyectarnos hacia el futuro y predecir y evaluar nuestros resultados y desempeño a nivel empresarial.
Desviaciones
El análisis de las desviaciones es la segunda parte del control presupuestario y para que sea útil debe hacerse de forma inmediata una vez finalizado el período correspondiente. Además, la identificación de desviaciones sobre todo las negativas han de implicar la implementación de medidas correctoras con el consenso del responsable de dicha desviación.
RECOMENDACIONES
Se proponen las siguientes recomendaciones a la entidad:
Se le recomienda a la entidades implementar progresivamente los mecanismos de los presupuestos hasta alcanzar su implantación total y adaptarlos de acuerdo a sus características, toda vez que se considera de vital importancia para las tomas de decisiones.
Lograr en un breve plazo la adopción de medidas organizativas y funcionales que permitan el cumplimiento de las regulaciones establecidas con el objetivo de mejorar la situación actual de nuestras entidades.
BIBLIOGRAFÍA
AECA: “El Proceso Presupuestario en la Empresa” Documento 4 de la Comisión De Contabilidad de Gestión, Madrid, 1993
Amat. J. M. “Control Presupuestario”, Ediciones Gestión 2000, Barcelona 1989.
Blanco, F. “Contabilidad de Costos y de Gestión”, Ediciones Deusto, Bilbao, 1993 Capítulos 22, 23, 24 y 26.
Rosanas, JM y Ballaría, E: “Contabilidad de Costos para la Toma de Decisiones”, Editorial Desclée de brouwer, Bilbao, 1994.
lunes, 28 de febrero de 2011
jueves, 24 de febrero de 2011
Tipos de costos
El control puede expresarse como el conjunto de procedimientos, métodos y actividades que se emplean para determinar si un proceso determinado se comporta en su ejecución de acuerdo con los presupuestos, planes, normas, leyes o directivas que lo regulan.
Habiendo hecho un breve resumen sobre lo que es el control, podemos continuar con el tema en cuestión, partiendo de su concepto:
Los Presupuestos son previsiones cuantitativas sobre el futuro de la empresa. La confección de presupuestos no sólo ayuda a la previsión del futuro, sino que también sirve para controlar y evaluar la gestión de todas las partes de la empresa y para tomar las medidas correctoras pertinentes que permiten mejorar los resultados de la gestión.
Estas medidas correctoras pueden afectar a los objetivos de la empresa, a los medios con que cuenta o, incluso, a los propios presupuestos ya que a veces hay que modificarlos para compatibilizar lo que se desea alcanzar con lo que se puede conseguir.
La elaboración de presupuestos es el instrumento de gestión utilizado para la planificación y el control. Tradicionalmente, los presupuestos se utilizaban para calcular y autorizar los costos, pero es más útil considerar los presupuestos como una herramienta de gestión que ayuda a alcanzar los objetivos (eficacia) con un óptimo uso de los recursos (eficiencia). Para ello, es conveniente que el proceso de elaboración de los presupuestos cumpla algunos requisitos:
En la confección de los presupuestos deben participar todas las personas que tengan a su cargo la responsabilidad de ingresos, costos o inversiones. Cuando los presupuestos vienen impuestos unilateralmente por la alta dirección se convierten en una fuente de desmotivación.
La aprobación de la integración de todos los presupuestos es responsabilidad de la alta dirección de la empresa. Por ello, es habitual que la confección de los presupuestos requieran de un proceso interactivo a través del cual se intenta conciliar los objetivos y perspectivas de todos los responsables con los de la alta dirección.
Hay que respetar un determinado calendario con el fin de que los presupuestos estén aprobados antes de iniciar el período presupuestado.
A medida que va avanzando el período presupuestado hay que ir informando a los responsables de ingresos, costos e inversiones de la marcha de la realidad en relación con el presupuesto, con el fin de poder tomar medidas correctivas, si se estima oportuno, a tiempo.
Tiene que haber algún tipo de incentivo, material o inmaterial, para aquellos responsables que consiguen cumplir los objetivos marcados en sus presupuestos.
Los presupuestos pueden hacerse a nivel anual, mensual, semanal o diario. Asimismo pueden ser objeto de separación para cada una de las unidades de la empresa, con el objetivo de evaluar la actuación de cada unidad.
Es importante clarificar que este proceso sirve para algo más que para proyectar el futuro de la empresa. En realidad, los objetivos principales del sistema presupuestario son:
Coordinar los objetivos generales y los medios con los objetivos específicos y los medios de cada departamento de la empresa.
Informar de la marcha de la marcha de la empresa a nivel global y a nivel de cada una de sus unidades.
Controlar el nivel de consecución de los objetivos a nivel global y por unidades.
Incentivar a los distintos colaboradores de la empresa.
Tomar las medidas correctoras necesarias para optimizar los resultados de la gestión.
1.2 PROCESO DE ELABORACIÓN DEL PRESUPUESTO
Una vez definidos los objetivos de la empresa, a nivel del horizonte temporal cubierto por el presupuesto y los medios con los que se va a contar, ya se puede iniciar el proceso. Tal y como se ilustra el proceso parte de la formulación de la previsión de ventas y a partir de esta se elaboran los presupuestos de producción, consumo, compra y el resto de los estados contables provisionales.
En la elaboración del presupuesto, deben participar cada uno de los centros de responsabilidad, pero es la dirección quien debe marcar las directrices generales. Corresponde generalmente al departamento financiero o al de control de la gestión, coordinar el proceso presupuestario y marcar fechas y plazos de finalización. Generalmente, el proceso presupuestario implica unas fases duras de negociación entre los centros, con el objetivo de coordinar los objetivos
individuales con los objetivos globales y generales de la empresa, por lo que se suelen necesitar varias reuniones y varias repeticiones en el cálculo del presupuesto hasta conseguir el presupuesto global y su aceptación por la dirección. Es muy importante, que sea la propia dirección quien impulse el presupuesto para motivar su seguimiento por cada responsable, e identifique claramente sus aportaciones individuales al conjunto de la empresa.
Presupuesto de Ventas
La elaboración de este presupuesto precisa determinar las unidades a vender de cada producto y los precios de venta. Normalmente, este presupuesto es confeccionado por el departamento comercial de la empresa.
Presupuesto de Ventas = Pronóstico de Ventas * Precio de Venta
Presupuesto de Producción
Contiene el número de unidades que se producirán en el período considerado. Para determinarlo, es preciso conocer el número de unidades que se venderán y el nivel inicial y el deseable como final de existencias de artículos terminados, con el fin de determinar las unidades a producir.
Pronóstico de Ventas
+ Inventario Final de Artículos Terminados
- Inventario Inicial
= Plan de Producción
Presupuesto de Consumo de Materia Prima
Conocida la producción prevista, las necesidades de materiales por unidad de producto y el precio de compra de la materia prima, se puede determinar el consumo previsto de materia prima.
Plan de Producción
* Norma de Consumo
= Requerimiento de Materia Prima
* Precio de Compra de Materia Prima
= Presupuesto de Consumo de Materia Prima
Presupuesto de Compra de la Materia Prima
A partir de los consumos previstos de materia prima, se pueden estimar las compras si se fijan los niveles de existencia necesarios de materiales. Finalmente, con esta información y los precios unitarios previstos de cada material ya se pueden calcular los importes a comprar.
Requerimiento de Materia Prima
+ Inventario Final de Materia Prima
- Inventario Inicial de Materia Prima
= Cantidad de Materia Prima a Comprar
* Precio de Compra de Materia Prima
= Presupuesto de Compra de la Materia Prima
El presupuesto de existencias de materiales permite prever las necesidades de espacio para almacenamiento y los fondos invertidos en el almacén. Además, este presupuesto permite programar con tiempo los pedidos a los proveedores.
Presupuesto de Mano de Obra Directa
Este presupuesto se elabora también a partir del presupuesto de producción. Para conocer su costo hay que tener en cuenta el tiempo preciso de mano de obra directa por unidad de producto y la tasa horaria.
En el caso de que para elaborar un producto intervengan diferentes tipos de mano de obra directa, hay que calcularlo para cada uno de ellos. El presupuesto de mano de obra directa permite prever con tiempo las necesidades de este tipo de personal para detectar los sobrantes o posibles necesidades.
Plan de Producción
* Norma de Consumo
= Requerimiento Total en Horas
* Tarifa Salarial
= Presupuesto de Mano de Obra Directa
Presupuesto de Costos Indirectos de Fabricación
Este presupuesto está integrado por costos fijos y variables y se confecciona en unidades monetarias.
Costos Indirectos de Fabricación Fijos
+ Costos Indirectos de Fabricación Variables
= Presupuesto de Costos Indirectos de Fabricación
Presupuesto de Inventarios Finales
Este presupuesto se calcula tanto para la materia prima como para los artículos terminados, en el caso de la materia prima el inventario final en unidades monetarias va a ser el resultado de la multiplicación del inventario final en unidades por el precio de compra de esta y para los artículos terminados, ya conocemos cuánto es su inventario final en unidades, pero necesitamos saber el costo unitario de la materia prima para elaborar una unidad de producto terminado, por lo que se deben confeccionar tantas fichas de costo presupuestadas como productos tenga.
Materia Prima Artículos Terminados
Inventario Final Inventario Final
* Precio de Compra * Costo Unitario
= Inventario Final = Inventario Final
Ficha de Costo Presupuestada
Elementos U/M Norma de Consumo * Precio = Costo Unitario
Material Directo
Mano de Obra Directa
Costo Indirecto de Fabricación
El precio del costo indirecto de fabricación se calcula a través de una tasa.
Tasa de Aplicación CIF Presupuestados = Total CIF Presupuestados / Total HMOD
Presupuesto de Costo de Venta
A partir de los presupuestos de consumos previstos de materiales, de mano de obra directa, de CIF, se puede calcular el presupuesto de costo de venta, siempre que se conozca los niveles de inventarios de artículos terminados, tanto iniciales como finales.
Presupuesto de Consumo de Materia Prima
+ Presupuesto de Mano de Obra Directa
+ Presupuesto de Costos Indirectos de Fabricación
= Costo de Manufactura
+ Inventario Inicial de Artículos Terminados
- Inventario Final de Artículos Terminados
= Presupuesto de Costo de Venta
Presupuesto de Gastos Operacionales
Es la suma de todos los gastos en que se incurrieron.
Gastos de Ventas
+ Gastos de Administración
+ Gastos Financieros
= Presupuesto de Gastos Operacionales
Estado de Resultados Presupuestado
Se elabora a partir de los distintos presupuestos.
Presupuesto de Ventas
- Presupuesto de Costo de Ventas
= Utilidad Bruta
- Presupuesto de Gastos Operacionales
= Utilidad en Operaciones
- Reparto a Trabajadores
= Utilidad Antes de Impuestos
- Impuestos sobre la Renta
= Utilidad Neta Presupuestada
1.3 ANÁLISIS DE LAS DESVIACIONES
La parte más relevante del análisis de desviaciones es la evaluación detallada de cada una de las variables que condicionan directa e indirectamente los resultados obtenidos. Las desviaciones se calculan a partir de la comparación entre la previsión y la realidad.
Las variaciones que se analizan para los costos estándar son las siguientes:
Para el Material Directo:
Variaciones en Precio (VP)
Variaciones en Eficiencia (VE)
VP = (PR – PE) * Cantidad Real Comprada
VE = Cantidad Real Utilizada – Cantidad Estándar Permitida) * PE
Donde:
PR Precio Real
PE Precio Estándar
Si PR es menor que PE y la Cantidad Real Utilizada es menor que la Cantidad Estándar Permitida, la situación es favorable porque los costos reales son inferiores a los previstos.
Al analizarse la desviación en la materia prima, la causa de la desviación en el costo puede ser por la cantidad consumida de materia prima, o bien por el precio de la misma. La desviación en cantidad informará del mejor o peor rendimiento en el consumo de materias primas (ya sea como consecuencia del uso de las mismas, de la calidad del material, o de posibles robos, por ejemplo).
Para la Mano de Obra Directa:
Variaciones en Precio
Variaciones en Eficiencia
VP = (TR – TE) * HMOD Realmente Trabajadas
VE = (HMOD Realmente Trabajadas – HMOD Estándar Permitidas) * TE
Donde:
TR Tarifa Real
TE Tarifa Estándar
HMOD Horas de Mano de Obra Directa
Con ello se mide, la eficiencia de la mano de obra en el proceso de producción, que puede ser por utilizar más ó menos horas de las previstas y/o por ser más baratas o más caras de lo previsto.
La desviación en tiempo de la MOD será favorable o desfavorable en función de la cantidad de tiempo consumido. Cuando es desfavorable puede deberse básicamente a problemas de motivación, de formación (desconocimiento de los procedimientos a emplear) al ausentismo, o a que la previsión se hizo incorrectamente.
La desviación económica se deberá a diferencias en la previsión de los salarios y demás componentes de la retribución.
Para los Costos Indirectos de Fabricación:
Variación en un Factor
Variación en dos Factores
Variación en tres Factores
Habiendo hecho un breve resumen sobre lo que es el control, podemos continuar con el tema en cuestión, partiendo de su concepto:
Los Presupuestos son previsiones cuantitativas sobre el futuro de la empresa. La confección de presupuestos no sólo ayuda a la previsión del futuro, sino que también sirve para controlar y evaluar la gestión de todas las partes de la empresa y para tomar las medidas correctoras pertinentes que permiten mejorar los resultados de la gestión.
Estas medidas correctoras pueden afectar a los objetivos de la empresa, a los medios con que cuenta o, incluso, a los propios presupuestos ya que a veces hay que modificarlos para compatibilizar lo que se desea alcanzar con lo que se puede conseguir.
La elaboración de presupuestos es el instrumento de gestión utilizado para la planificación y el control. Tradicionalmente, los presupuestos se utilizaban para calcular y autorizar los costos, pero es más útil considerar los presupuestos como una herramienta de gestión que ayuda a alcanzar los objetivos (eficacia) con un óptimo uso de los recursos (eficiencia). Para ello, es conveniente que el proceso de elaboración de los presupuestos cumpla algunos requisitos:
En la confección de los presupuestos deben participar todas las personas que tengan a su cargo la responsabilidad de ingresos, costos o inversiones. Cuando los presupuestos vienen impuestos unilateralmente por la alta dirección se convierten en una fuente de desmotivación.
La aprobación de la integración de todos los presupuestos es responsabilidad de la alta dirección de la empresa. Por ello, es habitual que la confección de los presupuestos requieran de un proceso interactivo a través del cual se intenta conciliar los objetivos y perspectivas de todos los responsables con los de la alta dirección.
Hay que respetar un determinado calendario con el fin de que los presupuestos estén aprobados antes de iniciar el período presupuestado.
A medida que va avanzando el período presupuestado hay que ir informando a los responsables de ingresos, costos e inversiones de la marcha de la realidad en relación con el presupuesto, con el fin de poder tomar medidas correctivas, si se estima oportuno, a tiempo.
Tiene que haber algún tipo de incentivo, material o inmaterial, para aquellos responsables que consiguen cumplir los objetivos marcados en sus presupuestos.
Los presupuestos pueden hacerse a nivel anual, mensual, semanal o diario. Asimismo pueden ser objeto de separación para cada una de las unidades de la empresa, con el objetivo de evaluar la actuación de cada unidad.
Es importante clarificar que este proceso sirve para algo más que para proyectar el futuro de la empresa. En realidad, los objetivos principales del sistema presupuestario son:
Coordinar los objetivos generales y los medios con los objetivos específicos y los medios de cada departamento de la empresa.
Informar de la marcha de la marcha de la empresa a nivel global y a nivel de cada una de sus unidades.
Controlar el nivel de consecución de los objetivos a nivel global y por unidades.
Incentivar a los distintos colaboradores de la empresa.
Tomar las medidas correctoras necesarias para optimizar los resultados de la gestión.
1.2 PROCESO DE ELABORACIÓN DEL PRESUPUESTO
Una vez definidos los objetivos de la empresa, a nivel del horizonte temporal cubierto por el presupuesto y los medios con los que se va a contar, ya se puede iniciar el proceso. Tal y como se ilustra el proceso parte de la formulación de la previsión de ventas y a partir de esta se elaboran los presupuestos de producción, consumo, compra y el resto de los estados contables provisionales.
En la elaboración del presupuesto, deben participar cada uno de los centros de responsabilidad, pero es la dirección quien debe marcar las directrices generales. Corresponde generalmente al departamento financiero o al de control de la gestión, coordinar el proceso presupuestario y marcar fechas y plazos de finalización. Generalmente, el proceso presupuestario implica unas fases duras de negociación entre los centros, con el objetivo de coordinar los objetivos
individuales con los objetivos globales y generales de la empresa, por lo que se suelen necesitar varias reuniones y varias repeticiones en el cálculo del presupuesto hasta conseguir el presupuesto global y su aceptación por la dirección. Es muy importante, que sea la propia dirección quien impulse el presupuesto para motivar su seguimiento por cada responsable, e identifique claramente sus aportaciones individuales al conjunto de la empresa.
Presupuesto de Ventas
La elaboración de este presupuesto precisa determinar las unidades a vender de cada producto y los precios de venta. Normalmente, este presupuesto es confeccionado por el departamento comercial de la empresa.
Presupuesto de Ventas = Pronóstico de Ventas * Precio de Venta
Presupuesto de Producción
Contiene el número de unidades que se producirán en el período considerado. Para determinarlo, es preciso conocer el número de unidades que se venderán y el nivel inicial y el deseable como final de existencias de artículos terminados, con el fin de determinar las unidades a producir.
Pronóstico de Ventas
+ Inventario Final de Artículos Terminados
- Inventario Inicial
= Plan de Producción
Presupuesto de Consumo de Materia Prima
Conocida la producción prevista, las necesidades de materiales por unidad de producto y el precio de compra de la materia prima, se puede determinar el consumo previsto de materia prima.
Plan de Producción
* Norma de Consumo
= Requerimiento de Materia Prima
* Precio de Compra de Materia Prima
= Presupuesto de Consumo de Materia Prima
Presupuesto de Compra de la Materia Prima
A partir de los consumos previstos de materia prima, se pueden estimar las compras si se fijan los niveles de existencia necesarios de materiales. Finalmente, con esta información y los precios unitarios previstos de cada material ya se pueden calcular los importes a comprar.
Requerimiento de Materia Prima
+ Inventario Final de Materia Prima
- Inventario Inicial de Materia Prima
= Cantidad de Materia Prima a Comprar
* Precio de Compra de Materia Prima
= Presupuesto de Compra de la Materia Prima
El presupuesto de existencias de materiales permite prever las necesidades de espacio para almacenamiento y los fondos invertidos en el almacén. Además, este presupuesto permite programar con tiempo los pedidos a los proveedores.
Presupuesto de Mano de Obra Directa
Este presupuesto se elabora también a partir del presupuesto de producción. Para conocer su costo hay que tener en cuenta el tiempo preciso de mano de obra directa por unidad de producto y la tasa horaria.
En el caso de que para elaborar un producto intervengan diferentes tipos de mano de obra directa, hay que calcularlo para cada uno de ellos. El presupuesto de mano de obra directa permite prever con tiempo las necesidades de este tipo de personal para detectar los sobrantes o posibles necesidades.
Plan de Producción
* Norma de Consumo
= Requerimiento Total en Horas
* Tarifa Salarial
= Presupuesto de Mano de Obra Directa
Presupuesto de Costos Indirectos de Fabricación
Este presupuesto está integrado por costos fijos y variables y se confecciona en unidades monetarias.
Costos Indirectos de Fabricación Fijos
+ Costos Indirectos de Fabricación Variables
= Presupuesto de Costos Indirectos de Fabricación
Presupuesto de Inventarios Finales
Este presupuesto se calcula tanto para la materia prima como para los artículos terminados, en el caso de la materia prima el inventario final en unidades monetarias va a ser el resultado de la multiplicación del inventario final en unidades por el precio de compra de esta y para los artículos terminados, ya conocemos cuánto es su inventario final en unidades, pero necesitamos saber el costo unitario de la materia prima para elaborar una unidad de producto terminado, por lo que se deben confeccionar tantas fichas de costo presupuestadas como productos tenga.
Materia Prima Artículos Terminados
Inventario Final Inventario Final
* Precio de Compra * Costo Unitario
= Inventario Final = Inventario Final
Ficha de Costo Presupuestada
Elementos U/M Norma de Consumo * Precio = Costo Unitario
Material Directo
Mano de Obra Directa
Costo Indirecto de Fabricación
El precio del costo indirecto de fabricación se calcula a través de una tasa.
Tasa de Aplicación CIF Presupuestados = Total CIF Presupuestados / Total HMOD
Presupuesto de Costo de Venta
A partir de los presupuestos de consumos previstos de materiales, de mano de obra directa, de CIF, se puede calcular el presupuesto de costo de venta, siempre que se conozca los niveles de inventarios de artículos terminados, tanto iniciales como finales.
Presupuesto de Consumo de Materia Prima
+ Presupuesto de Mano de Obra Directa
+ Presupuesto de Costos Indirectos de Fabricación
= Costo de Manufactura
+ Inventario Inicial de Artículos Terminados
- Inventario Final de Artículos Terminados
= Presupuesto de Costo de Venta
Presupuesto de Gastos Operacionales
Es la suma de todos los gastos en que se incurrieron.
Gastos de Ventas
+ Gastos de Administración
+ Gastos Financieros
= Presupuesto de Gastos Operacionales
Estado de Resultados Presupuestado
Se elabora a partir de los distintos presupuestos.
Presupuesto de Ventas
- Presupuesto de Costo de Ventas
= Utilidad Bruta
- Presupuesto de Gastos Operacionales
= Utilidad en Operaciones
- Reparto a Trabajadores
= Utilidad Antes de Impuestos
- Impuestos sobre la Renta
= Utilidad Neta Presupuestada
1.3 ANÁLISIS DE LAS DESVIACIONES
La parte más relevante del análisis de desviaciones es la evaluación detallada de cada una de las variables que condicionan directa e indirectamente los resultados obtenidos. Las desviaciones se calculan a partir de la comparación entre la previsión y la realidad.
Las variaciones que se analizan para los costos estándar son las siguientes:
Para el Material Directo:
Variaciones en Precio (VP)
Variaciones en Eficiencia (VE)
VP = (PR – PE) * Cantidad Real Comprada
VE = Cantidad Real Utilizada – Cantidad Estándar Permitida) * PE
Donde:
PR Precio Real
PE Precio Estándar
Si PR es menor que PE y la Cantidad Real Utilizada es menor que la Cantidad Estándar Permitida, la situación es favorable porque los costos reales son inferiores a los previstos.
Al analizarse la desviación en la materia prima, la causa de la desviación en el costo puede ser por la cantidad consumida de materia prima, o bien por el precio de la misma. La desviación en cantidad informará del mejor o peor rendimiento en el consumo de materias primas (ya sea como consecuencia del uso de las mismas, de la calidad del material, o de posibles robos, por ejemplo).
Para la Mano de Obra Directa:
Variaciones en Precio
Variaciones en Eficiencia
VP = (TR – TE) * HMOD Realmente Trabajadas
VE = (HMOD Realmente Trabajadas – HMOD Estándar Permitidas) * TE
Donde:
TR Tarifa Real
TE Tarifa Estándar
HMOD Horas de Mano de Obra Directa
Con ello se mide, la eficiencia de la mano de obra en el proceso de producción, que puede ser por utilizar más ó menos horas de las previstas y/o por ser más baratas o más caras de lo previsto.
La desviación en tiempo de la MOD será favorable o desfavorable en función de la cantidad de tiempo consumido. Cuando es desfavorable puede deberse básicamente a problemas de motivación, de formación (desconocimiento de los procedimientos a emplear) al ausentismo, o a que la previsión se hizo incorrectamente.
La desviación económica se deberá a diferencias en la previsión de los salarios y demás componentes de la retribución.
Para los Costos Indirectos de Fabricación:
Variación en un Factor
Variación en dos Factores
Variación en tres Factores
miércoles, 23 de febrero de 2011
ADMINISTRACION PUBLICA
DEBERES DE TODO SERVIDOR PUBLICO
Son deberes de todo servidor público:
Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente.
Los deberes consignados en la Ley 190 de 1995 se integrarán a este Código. L. 190/95 arts. 6o, 13, 14, 15, 52, 79.
Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso indebido del cargo o función.
Formular, decidir oportunamente o ejecutar los planes de desarrollo y los presupuestos, y cumplir las leyes y normas que regulan el manejo de los recursos económicos públicos, o afectos al servicio público.
Utilizar los bienes y recursos asignados para el desempeño de su empleo, cargo o función, las facultades que le sean atribuidas, o la información reservada a que tenga acceso por razón de su función, en forma exclusiva para los fines a que están afectos.
Custodiar y cuidar la documentación e información que por razón de su empleo, cargo o función conserve bajo su cuidado o a la cual tenga acceso, e impedir o evitar la sustracción, destrucción, ocultamiento o utilización indebidos.
Tratar con respeto, imparcialidad y rectitud a las personas con que tenga relación por razón del servicio.
CN 209.
Cumplir las disposiciones que sus superiores jerárquicos adopten en ejercicio de sus atribuciones, siempre que no sean contrarias a la Constitución Nacional y a las leyes vigentes, y atender los requerimientos y citaciones de las autoridades competentes.
Desempeñar el empleo, cargo o función sin obtener o pretender beneficios adicionales a las contraprestaciones legales y convencionales cuando a ellas tenga derecho.
Acreditar los requisitos exigidos por la ley para la posesión y el desempeño del cargo.
Realizar personalmente las tareas que le sean confiadas, responder por el ejercicio de la autoridad que se le delegue, así como por la ejecución de las órdenes que imparta, sin que en las situaciones anteriores quede exento de la responsabilidad que le incumbe por la correspondiente a sus subordinados.
Dedicar la totalidad del tiempo reglamentario de trabajo al desempeño de las funciones encomendadas, salvo las excepciones legales.
Resolver los asuntos en el orden en que hayan ingresado al despacho, salvo prelación legal o urgencia manifiesta.
Motivar las decisiones que lo requieran, de conformidad con la ley.
Registrar en la oficina de recursos humanos, o en la que haga sus veces, su domicilio o dirección de residencia y teléfono, y dar aviso oportuno de cualquier cambio.
Ejercer sus funciones consultando permanentemente los intereses del bien común, y teniendo siempre presente que los servicios que presta constituyen el reconocimiento y efectividad de un derecho y buscan la satisfacción de las necesidades generales de todos los ciudadanos.
Permitir a los representantes del Ministerio Público, fiscales, jueces y demás autoridades competentes el acceso inmediato a los lugares donde deban adelantar sus actuaciones e investigaciones y el examen de los libros de registro, documentos y diligencias correspondientes.
Así mismo, prestarles la colaboración necesaria para el desempeño de sus funciones.
Permanecer en el desempeño de sus labores mientras no se haya hecho cargo de ellas quien deba reemplazarlo, salvo autorización legal, reglamentaria, o de quien deba proveer el cargo.
Hacer los descuentos conforme a la ley o a las órdenes de autoridad judicial y girar en el término que señale la ley o la autoridad judicial los dineros correspondientes.
Dictar los reglamentos o manuales de funciones de la entidad, así como los internos sobre el trámite del derecho de petición.
Calificar a los funcionarios o empleados en la oportunidad y condiciones previstas por la ley o el reglamento.
Vigilar y salvaguardar los bienes y valores que le han sido encomendados y cuidar que sean utilizados debida y racionalmente, de conformidad con los fines a que han sido destinados.
Responder por la conservación de los útiles, equipos, muebles y bienes confiados a su guarda o administración y rendir cuenta oportuna de su utilización.
Explicar inmediata y satisfactoriamente al nominador, a la Procuraduría General de la Nación o a la personería, cuando éstos lo requieran, la procedencia del incremento patrimonial obtenido durante el ejercicio del cargo, función o servicio.
Denunciar los delitos, contravenciones y faltas disciplinarias de los cuales tuviere conocimiento, salvo las excepciones de ley.
Poner en conocimiento del superior los hechos que puedan perjudicar el funcionamiento de la administración y proponer las iniciativas que estime útiles para el mejoramiento del servicio.
Publicar en las dependencias de la respectiva entidad, en sitio visible, una vez por mes, en lenguaje sencillo y accesible al ciudadano común, una lista de las licitaciones declaradas desiertas y de los contratos adjudicados, que incluirá el objeto y valor de los mismos y el nombre del adjudicatario.
Hacer las apropiaciones en los presupuestos y girar directamente a las contralorías departamentales y municipales, como a la Contraloría General de la República y las Personerías Municipales y Distritales, dentro del término legal, las partidas por concepto de la cuota de vigilancia fiscal, siempre y cuando lo permita el flujo de caja.
Controlar el cumplimiento de las finalidades, objetivos, políticas y programas que deban ser observados por los particulares cuando se les atribuyan funciones públicas.
Ordenar, en su condición de jefe inmediato, adelantar el trámite de jurisdicción coactiva en la respectiva entidad, para el cobro de la sanción de multa, cuando el pago no se hubiere efectuado oportunamente.
Ejercer, dentro de los términos legales, la jurisdicción coactiva para el cobro de las sanciones de multa.
Adoptar el Sistema de Control Interno y la función independiente de Auditoría Interna que trata la ley 87 de 1993 y demás normas que la modifiquen o complementen.
Implementar el Control Interno Disciplinario al más alto nivel jerárquico del organismo o entidad pública, asegurando su autonomía e independencia y el principio de segunda instancia, de acuerdo con las recomendaciones que para el efecto señale el Departamento Administrativo de la Función Pública, a más tardar para la fecha en que entre en vigencia el presente código, siempre y cuando existan los recursos presupuestales para el efecto.
Adoptar el Sistema de Contabilidad Pública y el Sistema Integrado de Información Financiera SIIF, así como los demás sistemas de información a que se encuentre obligada la administración pública, siempre y cuando existan los recursos presupuestales para el efecto.
Recibir, tramitar y resolver las quejas y denuncias que presenten los ciudadanos en ejercicio de la vigilancia de la función administrativa del Estado.
Ofrecer garantías a los servidores públicos o a los particulares que denuncien acciones u omisiones antijurídicas de los superiores, subalternos o particulares que administren recursos públicos o ejerzan funciones públicas.
Publicar mensualmente en las dependencias de la respectiva entidad, en lugar visible y público, los informes de gestión, resultados, financieros y contables que se determinen por autoridad competente, para efectos del control social de que trata la ley 489 de 1998 y demás normas vigentes.
Crear y facilitar la operación de mecanismos de recepción y emisión permanente de información a la ciudadanía, que faciliten a ésta el conocimiento periódico de la actuación administrativa, los informes de gestión y los más importantes proyectos a desarrollar.
Actuar con imparcialidad, asegurando y garantizando los derechos de todas las personas, sin ningún género de discriminación, respetando el orden de inscripción, ingreso de solicitudes y peticiones ciudadanas, acatando los términos de ley.
Acatar y poner en práctica los mecanismos que se diseñen para facilitar la participación de la comunidad en la planeación del desarrollo, la concertación y la toma de decisiones en la gestión administrativa, de acuerdo a lo preceptuado en la ley.
Son deberes de todo servidor público:
Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente.
Los deberes consignados en la Ley 190 de 1995 se integrarán a este Código. L. 190/95 arts. 6o, 13, 14, 15, 52, 79.
Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso indebido del cargo o función.
Formular, decidir oportunamente o ejecutar los planes de desarrollo y los presupuestos, y cumplir las leyes y normas que regulan el manejo de los recursos económicos públicos, o afectos al servicio público.
Utilizar los bienes y recursos asignados para el desempeño de su empleo, cargo o función, las facultades que le sean atribuidas, o la información reservada a que tenga acceso por razón de su función, en forma exclusiva para los fines a que están afectos.
Custodiar y cuidar la documentación e información que por razón de su empleo, cargo o función conserve bajo su cuidado o a la cual tenga acceso, e impedir o evitar la sustracción, destrucción, ocultamiento o utilización indebidos.
Tratar con respeto, imparcialidad y rectitud a las personas con que tenga relación por razón del servicio.
CN 209.
Cumplir las disposiciones que sus superiores jerárquicos adopten en ejercicio de sus atribuciones, siempre que no sean contrarias a la Constitución Nacional y a las leyes vigentes, y atender los requerimientos y citaciones de las autoridades competentes.
Desempeñar el empleo, cargo o función sin obtener o pretender beneficios adicionales a las contraprestaciones legales y convencionales cuando a ellas tenga derecho.
Acreditar los requisitos exigidos por la ley para la posesión y el desempeño del cargo.
Realizar personalmente las tareas que le sean confiadas, responder por el ejercicio de la autoridad que se le delegue, así como por la ejecución de las órdenes que imparta, sin que en las situaciones anteriores quede exento de la responsabilidad que le incumbe por la correspondiente a sus subordinados.
Dedicar la totalidad del tiempo reglamentario de trabajo al desempeño de las funciones encomendadas, salvo las excepciones legales.
Resolver los asuntos en el orden en que hayan ingresado al despacho, salvo prelación legal o urgencia manifiesta.
Motivar las decisiones que lo requieran, de conformidad con la ley.
Registrar en la oficina de recursos humanos, o en la que haga sus veces, su domicilio o dirección de residencia y teléfono, y dar aviso oportuno de cualquier cambio.
Ejercer sus funciones consultando permanentemente los intereses del bien común, y teniendo siempre presente que los servicios que presta constituyen el reconocimiento y efectividad de un derecho y buscan la satisfacción de las necesidades generales de todos los ciudadanos.
Permitir a los representantes del Ministerio Público, fiscales, jueces y demás autoridades competentes el acceso inmediato a los lugares donde deban adelantar sus actuaciones e investigaciones y el examen de los libros de registro, documentos y diligencias correspondientes.
Así mismo, prestarles la colaboración necesaria para el desempeño de sus funciones.
Permanecer en el desempeño de sus labores mientras no se haya hecho cargo de ellas quien deba reemplazarlo, salvo autorización legal, reglamentaria, o de quien deba proveer el cargo.
Hacer los descuentos conforme a la ley o a las órdenes de autoridad judicial y girar en el término que señale la ley o la autoridad judicial los dineros correspondientes.
Dictar los reglamentos o manuales de funciones de la entidad, así como los internos sobre el trámite del derecho de petición.
Calificar a los funcionarios o empleados en la oportunidad y condiciones previstas por la ley o el reglamento.
Vigilar y salvaguardar los bienes y valores que le han sido encomendados y cuidar que sean utilizados debida y racionalmente, de conformidad con los fines a que han sido destinados.
Responder por la conservación de los útiles, equipos, muebles y bienes confiados a su guarda o administración y rendir cuenta oportuna de su utilización.
Explicar inmediata y satisfactoriamente al nominador, a la Procuraduría General de la Nación o a la personería, cuando éstos lo requieran, la procedencia del incremento patrimonial obtenido durante el ejercicio del cargo, función o servicio.
Denunciar los delitos, contravenciones y faltas disciplinarias de los cuales tuviere conocimiento, salvo las excepciones de ley.
Poner en conocimiento del superior los hechos que puedan perjudicar el funcionamiento de la administración y proponer las iniciativas que estime útiles para el mejoramiento del servicio.
Publicar en las dependencias de la respectiva entidad, en sitio visible, una vez por mes, en lenguaje sencillo y accesible al ciudadano común, una lista de las licitaciones declaradas desiertas y de los contratos adjudicados, que incluirá el objeto y valor de los mismos y el nombre del adjudicatario.
Hacer las apropiaciones en los presupuestos y girar directamente a las contralorías departamentales y municipales, como a la Contraloría General de la República y las Personerías Municipales y Distritales, dentro del término legal, las partidas por concepto de la cuota de vigilancia fiscal, siempre y cuando lo permita el flujo de caja.
Controlar el cumplimiento de las finalidades, objetivos, políticas y programas que deban ser observados por los particulares cuando se les atribuyan funciones públicas.
Ordenar, en su condición de jefe inmediato, adelantar el trámite de jurisdicción coactiva en la respectiva entidad, para el cobro de la sanción de multa, cuando el pago no se hubiere efectuado oportunamente.
Ejercer, dentro de los términos legales, la jurisdicción coactiva para el cobro de las sanciones de multa.
Adoptar el Sistema de Control Interno y la función independiente de Auditoría Interna que trata la ley 87 de 1993 y demás normas que la modifiquen o complementen.
Implementar el Control Interno Disciplinario al más alto nivel jerárquico del organismo o entidad pública, asegurando su autonomía e independencia y el principio de segunda instancia, de acuerdo con las recomendaciones que para el efecto señale el Departamento Administrativo de la Función Pública, a más tardar para la fecha en que entre en vigencia el presente código, siempre y cuando existan los recursos presupuestales para el efecto.
Adoptar el Sistema de Contabilidad Pública y el Sistema Integrado de Información Financiera SIIF, así como los demás sistemas de información a que se encuentre obligada la administración pública, siempre y cuando existan los recursos presupuestales para el efecto.
Recibir, tramitar y resolver las quejas y denuncias que presenten los ciudadanos en ejercicio de la vigilancia de la función administrativa del Estado.
Ofrecer garantías a los servidores públicos o a los particulares que denuncien acciones u omisiones antijurídicas de los superiores, subalternos o particulares que administren recursos públicos o ejerzan funciones públicas.
Publicar mensualmente en las dependencias de la respectiva entidad, en lugar visible y público, los informes de gestión, resultados, financieros y contables que se determinen por autoridad competente, para efectos del control social de que trata la ley 489 de 1998 y demás normas vigentes.
Crear y facilitar la operación de mecanismos de recepción y emisión permanente de información a la ciudadanía, que faciliten a ésta el conocimiento periódico de la actuación administrativa, los informes de gestión y los más importantes proyectos a desarrollar.
Actuar con imparcialidad, asegurando y garantizando los derechos de todas las personas, sin ningún género de discriminación, respetando el orden de inscripción, ingreso de solicitudes y peticiones ciudadanas, acatando los términos de ley.
Acatar y poner en práctica los mecanismos que se diseñen para facilitar la participación de la comunidad en la planeación del desarrollo, la concertación y la toma de decisiones en la gestión administrativa, de acuerdo a lo preceptuado en la ley.
lunes, 21 de febrero de 2011
ADMINISTRACION II
I.Origen y desarrollo de la administración
En la siguiente Ilustración y con el propósito de tener una concepción general del tema, se presenta a continuación la
cronología de los principales eventos de los orígenes de la administración .
1
Ilustración 1: Cronología de los principales eventos de los orígenes de la administración:
Años Autores
Eventos
400 a.C. Egipcios Rec onoc imiento de la necesidad de planear organizar y c ontrolar.
2600 a.C. Egipcios Descentralización en la organización.
2000 a.C. Egipcios Rec onoc imiento de la necesidad de órdenes escritas. Us o de c onsultoría staff.
1800 a.C. Hammurabi (Babilonia) Empleo de c ontrol escrito y testimonial; es tablecimiento del salario mínimo; reconocimiento
de que la respons abilidad no puede transferirs e.
1491 a.C. Hebreos Conceptos de organización, princ ipio es calar, principio de la excepción.
600 a.C. Nabuc ondonosor (Babilonia) Control de la producción e incentivos salariales.
500 a.C. Mencius (China) Rec onoc imiento de la necesidad de sistemas estándares
400 a.C. Sócrates (Grecia)
Enunciado de la universalidad de la administración
Rec onoc imiento de la necesidad de las relac iones humanas ; empleo del estudio de
movimientos arreglo físic o y manejo de materiales
Ciro (Persia)
Enunciado del principio de la espec ialización
Platón (Grecia)
175 a.C. Caton (Roma) Uso de las descripciones de funciones
20 Jesús (Judea) Unidad de mando, reglamentos relaciones humanas.
284 Dioclec iano (Roma) Delegación de autoridad
1436 Ars enal de Venecia Contabilidad de costos, verificaciones y balances de control, numeración de inventarios ,
interc ambio de partes, utilización de la técnica de línea de montaje, implementación de la
administración de pers onal, estandarización de las partes, control de inventarios y de costos.
1525 Nicolás Maquiavelo Confianza en el principio de consens o del grupo, reconocimiento de la necesidad de
cohesión en la organización, enunciado de las cualidades de liderazgo, descripción de
tácticas políticas.
1767 Sir J ames Stuart (Inglaterra) Teoría de la fuente de autoridad, impacto de la automatización, diferenciac ión entre gerentes
y trabajadores, basada en las ventajas de la especialización.
1776 Adam Smith (Inglaterra) Aplic ación del principio de especialización a los trabajadores manufactureros , concepto de
control.
1799 Eli Whitney (Es tados Unidos) Método científico, empleo de la contabilidad de costos y del control de c alidad, aplicación del
concepto de interc ambio de partes , reconocimiento de la amplitud administrativa.
1800 James Watt
Proc edimientos es tandarizados de operación, espec ific ación, métodos de trabajo,
planeación, inc entivo salarial, tiempos estándares, datos estandariz ados , seguros mutuos a
Mathew Boulton (Inglaterra)
los empleados, bonificaciones de navidad, utilización de la auditoría
1810 Robert Owen Rec onoc imiento y aplicación de prácticas de pers onal, respons abilidad del entrenamiento de
los obreros e introducción de planes de vivienda para estos.
1832 Charles Babbage (Inglaterra) Énfas is en el método científico, énfasis en la especialización, división del trabajo, es tudios de
tiempos y movimientos, c ontabilidad de costos , efectos del color en la eficiencia del obrero
1856 Daniel McCallum (Estados Unidos) Empleo de organigramas para mostrar la estructura organizacional, aplicación de la
administración sistémica en los ferrocarriles.
1886 Henry Metc alfe (Estados Unidos) Arte de la administración, ciencia de la administrac ión.
1856-191
5 Frederick W. Taylor (Estados Unidos) Administración científica, aplicación de sistemas, administración de personal, necesidad de
cooperación entre el trabajo y la gerencia, incrementos salariales, división equitativa entre el
trabajo y la gerencia, organización funcional, principio de excepción aplicado al sistema de
costos, estudio de métodos estudio de tiempos, definición de la administración científica,
énfas is en la tarea administrativa, en la investigación, planeación, c ooperación y c ontrol.
1881-192
5 Henri Fayol (Francia) Rec onoc imiento de la necesidad de aplicar rac ionalmente las 6 funciones básicas (técnicas,
financieras, comerciales , contabilidad, seguridad y administrativas. Establecimiento de los
elementos del proc eso administrativos (prever, organizar, dirigir, coordinar y c ontrolar).
Rec onoc imiento de los 14 principios generales de la administración
La administración, tal como la conocemos hoy, es el resultado histórico e integrado de la contribución acumulada de
numerosos pioneros, algunos filósofos, economistas, ingenieros, estadistas y otros, entre los que se incluyen empresarios,
que con el transcurso del tiempo fueron desarrollando y divulgando obras y teorías en su campo de actividades.
Siendo así no es de extrañar que la administración moderna utilice ampliamente ciertos conceptos y principios
descubiertos y empleados en las ciencias matemáticas (incluso en la estadística), en las ciencias humanas (psicología,
sociología, biología, educación, etc.), en las ciencias físicas (física, química, etc.), así como en el derecho, la ingeniería,
etc. .
2
La agrupación de las diversas corrientes de pensamiento histórico, es básica como cultura administrativa, ya que
representa los antecedentes del desarrollo de la administración y su transformación paulatina por lo que su cuerpo
doctrinal, no es el resultado de investigaciones y experiencias recientes, sino que por lo contrario se remontan hasta los
mismos inicios de la humanidad.
De esta forma, la administración nace y se desarrolla a través de la necesidad de los individuos de coordinar sus
propósitos y esfuerzos, para realizar tareas rudimentarias, pero vitales que no podrían haber realizado solos.
El ejemplo de las primeras manifestaciones administrativas se presenta: "cuando dos hombres quisieron mover una piedra
que ninguno podía desplazar por si solo" .
3
El presente estudio, pretende analizar tanto al sector público como al privado, sin embargo, en el presente apartado, se
circunscribirá esencialmente al primero, ya que se carecen de datos durante las primeras tres, pocas históricas debido a
que el Estado tuvo una importancia mayor que el sector privado, de esta forma, las principales manifestaciones ideológicas
y la práctica administrativa se concentró en la actividad pública .
4
A. La Administración en la Época Antigua
La aparición del hombre representa una de las más grandes transformaciones operadas en el desarrollo de la naturaleza y
esta transformación se consumó cuando los antepasados del hombre, comenzaron a producir instrumentos de trabajo y
surgió la sociedad humana en la que el hombre primitivo vivió principalmente de la recolección de alimentos y de la caza,
el descubrimiento del fuego, representó un avance en la lucha contra la naturaleza. Fueron representativas: La edad de
piedra, la edad de bronce y la edad de hierro. Con la invención del arco y la flecha y el progreso de la caza, surgió la
ganadería primitiva y con ello se desarrolló "la agricultura primitiva". El tipo de producción de bienes era primitivo y no
creaba excedentes que arrojara plus producto, la distribución era igualitaria y sólo suficiente para satisf acer necesidades.
1. Sociedad primitiva
Uno de los avances de la sociedad primitiva, fue la coordinación de esfuerzos y la división natural del trabajo con arreglo al
sexo y edad entre hombres y mujeres; adultos, niños y ancianos.
La agrupación de estos seres primitivos, dio paso a la formación de las hordas o gens, que consistían en un grupo de unas
decenas de personas unidas por vínculos de sangre y varias hordas o gens formaban los clanes y la unión de éstos
conformaban la tribu, que era una "forma superior de organización de la sociedad primitiva".
En esta era también llamada matriarcado, la mujer desempeñó un papel muy importante y definitivo, desempeñándose
como jefe de las gens, ya que el parentesco se computaba por línea materna, debido a que al vivir en promiscuidad sexual
y al mantener relaciones sexuales entre distintas mujeres y distintos hombres, cuando también mataban a las niñas, se
propició una gran escasez del sexo femenino, por o que entonces el parentesco solo se podía identificará por línea
materna y esta era al desarrollarse dio paso al patriarcado, en donde el varón se convirtió en jefe de la sociedad gentilicia y
el parentesco se computó por línea paterna.
La Ley económica del régimen de la comunidad primitiva, era producir los medios indispensables para la existencia de las
hordas, clanes y tribus con la ayuda de instrumentos de producción rudimentarios y a base de trabajo colectivo, sin que
existiera la propiedad privada, la división de la sociedad en clases y la explotación del hombre por el hombre.
La ausencia de la propiedad privada, la inexistencia de la división de la sociedad en clases y de la explotación del hombre
por el hombre, excluían la posibilidad de que existiera el Estado .
El hombre, al darse cuenta de las bondades de unir esfuerzos para lograr objetivos comunes, dio inicio a las bases del
esfuerzo cooperativo que se convirtió en consciente y sistemático, evolucionando racionalmente conforme a la inteligencia
y las consecuentes necesidades del hombre.
siguiente forma: “La unidad de varios hombres puede, como toda unidad,
Sociológicamente Toennies lo analiza de la
considerarse de dos formas: o bien precede a la pluralidad, o bien la pluralidad existe con antelación y la unidad se
produce por ella. Es la naturaleza sensible; aquél es el modo de ser del organismo; éste representa el grado inorgánico.
Allí la unidad es la realidad, es la cosa en sí y para si, misma; aquí es el ideal, es decir, no existe sino en tanto que es
concebida por el pensamiento humano que efectúa su representación, y, por fin, la concepción de tal todo, sea o no sobre
el fundamento de la sensación. Mas en tanto que las partes integran el todo, puede, y aun necesariamente debe, la
unidad, ser considerada como su producto, aun cuando el compuesto haya sido obtenido por la fuerza, merced a la
voluntad humana. La cooperación de las partes -en la misma dirección para un movimiento común- es en el último caso el
fin, en el primero, al menos, consecuencia de la combinaci n ”.
6
Es decir que la unidad de varios hombres se puede considerar de dos modos:
Cuando la unidad antecede a la pluralidad, que en su naturaleza sensible es el modo de ser del organismo, en donde la
unidad es la realidad, la cosa en sí y para sí misma; y la cooperación de las partes, en este caso es la consecuencia de
haberse combinado la unidad y la pluralidad.
Cuando la pluralidad antecede a la unidad, en su naturaleza sensible, representa el grado de ser inorgánico en donde la
unidad es el ideal, no puede existir mientras no la conciba el pensamiento humano y sea el producto de satisfacer una
necesidad común. Por lo tanto, la unidad es el producto de la pluralidad aún cuando se llegue a propiciar por la fuerza de
la misma voluntad humana; y el fin es la cooperación de las partes para lograr un movimiento común la unión de los
propósitos y de las acciones, es la base de la organización humana y se denomina en sociología "Sinergia Social"
La sistematización de la unión para aprovechar acciones conjuntas y propósitos comunes, ha sido de una relevancia tal,
que por ello se han constituido instituciones económicas y familiares, que son el producto de la inteligencia humana, de la
invención, del sentimiento y de los deseos de la colectividad.
De esta forma se integran primero los grupos de seres humanos que por vínculos consanguíneos les une su parentesco
(familia), o bien por grupos de hombres inspirados por propósitos y esfuerzos conjuntos para sobrevivir; luego hordas,
clanes y tribus y como consecuencia de sus luchas, surge el Estado incipiente, que al evolucionar se convertiría en
civilizado.
Por ello, tiene razón el sociólogo mexicano Antonio Caso al afirmar que: "El Estado, es la síntesis de varios grupos
humanos ".
7
El resultado del presente análisis f ormativo-sociológico, se sintetiza en que: La concepción del acto administrativo,
evoluciona como parte del proceso histórico, hasta convertirse en consciente sistemático y democrático en sus
más amplias acepciones .
8
Hemos visto que las prácticas administrativas se han ido formando a través de la historia. Por ello, resulta absurdo pensar
que la teoría moderna se a producto de una generación iluminada o que alguien la inventó o descubrió. Asimismo, la ética
de las prácticas administrativas ha cambiado y obedece a los procesos históricos. No siempre se ha visto con buenos ojos
al comerciante independiente. Las formas y prácticas de la administración pública han cambiado también y han tenido
diferentes justificaciones. Los fenicios, por ejemplo, favorecieron el comercio, mientras los egipcios formaron monopolios
estatales fuertes y poderosos.
Nuestra cultura, administrativamente hablando, recibió influencias de muchas civilizaciones. Generalmente, se acepta la
afirmación de que la base fundamental de la cultura occidental está en las influencias judío greco-romanas, aunque no hay
que perder de vista que los árabes dominaron España por más de 700 años y que en el caso latinoamericano, los pueblos
autóctonos se fusionaron culturalmente con los conquistadores españoles.
2. El pueblo judío
El pueblo Judío es el primero en aceptar el monoteísmo. Practicó formas capitalistas desde el año 1,000 a. de C.,
aproximadamente e influyó en Europa, en diversas épocas a través de las inmigraciones constantes que realizó. Es
importante su influencia en el Cristianismo .
3. Administración egipcia
La historia nos demuestra que la mayor parte de las iniciativas militares, sociales, políticas y religiosas, tuvo una estructura
orgánica piramidal. Sin embargo, aunque la forma no fue muy regular, esa pirámide refleja una estructura jerárquica que
concentra en el vértice las funciones de poder y de decisión. La teoría de la estructura jerárquica no es nueva: Platón,
Aristóteles, Hammurabi, etc., ya hablaban de ella.
La Biblia nos cuenta consejos de Jetró, suegro de Moisés y sacerdote de Madián, quien notando las dificultades de su
yerno para atender al pueblo y juzgar sus querellas, después de esperarlo todo un día en una fila, con el fin de conocer sus
decisiones para cada caso, le preguntó a Moisés
:
1 0
¿Que es esto que haces tú con tu pueblo? ¿Por qué te sientas tú solo, y todo el pueblo aguarda de pie delante de
ti, desde la mañana hasta el atardecer?
A lo que respondió Moisés:
Porque el pueblo viene a mí para consultar a Dios. Cuando tiene alguna querella viene a mí para que yo juzgue
entre uno y otro, y le haga saber los mandamientos y las leyes de Dios.
Jetró entonces lo amonestó:
No es bueno lo que haces. Sin duda, desfallecerás, y también este pueblo que está contigo, pues el trabajo es muy
pesado para ti; no podrás hacerlo tú solo. Escucha, pues, mis palabras. Yo te aconsejaré y dios está contigo.
Representa al pueblo delante de Dios. Lleva a Dios sus causas, enséñales los mandamientos y las leyes, y
muéstrales el camino por donde deben andar y lo que deben hacer. Busca entre el pueblo hombres capaces que
teman a Dios, hombres de verdad, que aborrezcan la avaricia. Ponlos sobre el pueblo, por jefes de mil, de cien, de
cincuenta y de diez, para que juzguen a este pueblo permanentemente. Toda causa grave júzgala tú, mas toda
causa pequeña ellos mismos la juzgarán. Será así más fácil para ti y ellos llevarán la carga contigo; si esto hicieres
y Dios así lo mandare podrás sostenerte. Así también, todo este pueblo volverá en paz a su lugar.
En el texto bíblico cuenta que Moisés siguió los consejos de su suegro: escogió hombres capaces en todo Israel y les
delegó autoridad para que fueran sus representantes -jefes de mil, de cien, de cincuenta y de diez-, (ver ilustración No. 2.),
y desde ese momento pasaron a impartir justicia, conforme al nivel de competencia delegada. Todas las causas simples
las juzgaban ellos mismos, mientras que sólo las más graves eran llevadas a Moisés.
Ciertas referencias prehistóricas acerca de las magnificas construcciones erigidas durante la Antigüedad en Egipto,
Mesopotamia y Siria, atestiguan la existencia de dirigentes capaces de planear y guiar los esf uerzos de millares de
trabajadores en monumentales obras que perduran todavía.
Los papiros egipcios que datan, probablemente de 1300 a.C. ya nos indican la importancia de la organización y
administración de la burocracia política en el Antiguo Egipto. En China, las parábolas de Conf ucio sugieren prácticas para
la buena administración pública .
11
En estudios realizados por James H. Breadsted, Max Weber y Michael Rostovtszeff, interpretaron los sistemas
administrativos de Egipto alrededor del año 1300 antes de Jesucristo dejando establecido que existía: una Economía
Planeada, y como complemento muy importante un Sistema Administrativo bastante amplio, calificado como "burocrático".
Situación que es favorecida por los medios de comunicación marítimos fluviales así como por el uso comunal de la tierra,
lo que obligó a que los servicios y bienes fueran administrados de manera pública y colectiva a través de un gobierno
central de gran poder.
Durante la Cuarta, Undécima y Decimocuarta dinastías, existió una severa coordinación de los esfuerzos económicos de
toda la población, a fin de garantizar a cada uno de ellos y a todos como comunidad el más acentuado alto grado de
prosperidad.
Los Ptolomeos heredaron de los faraones una organización económica y administrativa bien establecida y mantuvieron las
condiciones del gobierno, administrando al país con una burocracia sistematizada y concentrada en donde los hombres
eran casi esclavos.
Michael Rostovtzeff apunta que por primera vez en esa época el sistema administrativo fue codificado, se coordinó y llevó
a cabo con una maquinaria bien organizada, establecida para un propósito bien definido y bien comprendido, basándose el
sistema en la fuerza y en la compulsión.
El sistema de los Ptolemeos tuvo gran influencia en Filadelfia (159 a.C. 139 a.C.), puesto que en ella también la agricultura
el pastoreo, la industria y el comercio fueron conducidos dentro de iguales marcos de rigidez.
4. Régimen esclavista
Con la aparición de la agricultura y la ganadería, se dio la primer división del trabajo en agricultores y ganaderos, que
intercambiaban los productos que unos y otros producían y necesitaban para sobrevivir, al surgir los oficios especializados,
como los de tejedor, herrero, alfarero, etc., se dio la segunda división del trabajo y con ello a través de las guerras entre las
tribus, se dio paso al régimen de la esclavitud.
El desarrollo de las fuerzas productivas y el nacimiento de la propiedad privada condujeron a la desintegración de las gens.
La comunidad gentilicia, fue desplazada por la comunidad rural. La comunidad rural o de vecinos, a diferencia de las gens,
se formaba por individuos no unidos entre sí, necesariamente, por lazos de parentesco. La casa, la economía doméstica,
el ganado: todo pertenecía en propiedad privada a cada familia.
En estas condiciones, las personas que desempeñaban dentro de la comunidad las funciones de jefes, caudillos militares y
sacerdotes, se aprovecharon de su situación para enriquecerse, apoderándose de porciones considerables de patrimonio
común. De esta forma, los titulares de los cargos públicos fueron encumbrándose cada vez más sobre la masa de los
miembros de la comunidad, f ormando la aristocracia gentilicia y transmitiendo con frecuencia cada vez mayor a sus
herederos el poder alcanzado por ellos.
Con el desarrollo de las fuerzas productivas, el trabajo del hombre aplicado a la agricultura y la ganadería, comenzó a
rendir más medios de sustento que los estrictamente necesarios para atender la vida del hombre, surgiendo la posibilidad
de apropiarse del plus trabajo y el plus producto, o sea, el remanente del trabajo y el producto que sobraba después de
cubrir las necesidades más perentorias del trabajador y su familia. Esto propició el que ya no se diera muerte a los cautivos
y prisioneros, como frecuentemente se hacía, sino que sería más beneficioso ponerlos a trabajar para otros, convertidos
en esclavos.
De esta manera los prisioneros eran esclavos y los esclavistas eran hombres libres, que tenían derechos de los que los
otros carecían, con ello nace la propiedad privada y la sociedad se divide en clases sociales. Aparece la explotación del
hombre por el hombre, es decir la apropiación gratuita por unos del trabajo de otros.
Los hombres libres, se dividieron en: 1) la clase de los grandes terratenientes; 2) la clase de los pequeños productores
(campesinos y artesanos), entre los que había capas acomodadas que también explotaban el trabajo de los esclavos y
11
ocupaban la posición de esclavistas; y 3) los sacerdotes cuya importancia era grande y pertenecían por su situación a la
clase de los grandes terratenientes y esclavistas.
El trabajo colectivo fue desplazado por el trabajo individual, la propiedad social por la propiedad privada y el régimen
gentilicio por la sociedad de clases. A partir de este período, toda la historia de la humanidad, hasta llegar a la construcción
de la sociedad socialista, se convierte en la historia de la lucha de clases.
Los campesinos mantenían fundamentalmente una economía natural
pero se veían obligados a vender en el mercado
1 3
una parte de sus productos, para poder comprar los suyos a los artesanos y pagar los impuestos en dinero. Todo ello hizo
que una parte de lo producido por el trabajo de los artesanos y campesinos fuera convirtiéndose poco a poco en
mercancía . La producción de artículos para el cambio constituye el rasgo característico de la economía mercantil.
1 4
A medida que el cambio fue extendiéndose y convirtiéndose en una operación usual, se destacó poco a poco, entre las
demás, una mercancía que todo el mundo aceptaba de buen grado a cambio de cualquiera. Esta mercancía comenzó a
desempeñar las funciones de dinero .
15
El progreso de los oficios y del cambio condujo, ya en la remota antigüedad, al despuntar el régimen esclavista de
producción a la creación de ciudades. Al principio la ciudad no se distinguía gran cosa de la aldea, pero poco a poco fue
concentrándose en ella los oficios y el comercio, iniciándose así el proceso de divorcio entre la ciudad y el campo y de la
oposición entre la una y el otro.
A la par del aumento de la masa de mercancías intercambiadas, se ensancharon los límites territoriales del intercambio,
surgiendo la necesidad de intermediarios entre vendedores y compradores, función que desempeñaron los mercaderes .
1 6
La segregación de la clase de los mercaderes, gente dedicada, no a producir, sino a cambiar los productos fue la tercera
gran división social del trabajo.
El incremento de la producción y el cambio acentuó considerablemente las desigualdades patrimoniales, en manos de los
ricos se acumulaba el dinero, mientras los pobres se veían, más frecuentemente, obligados a recurrir a los ricos para
solicitar préstamos, a veces en especie, pero también en dinero. Los ricos prestaban con fines de lucro proporcionando el
préstamo a crédito con elevados intereses. De esta forma se tenía a los deudores sojuzgados y si no pagaban los reducían
a la esclavitud y los despojaban de sus tierras. Surgió la usura que contribuyó a enriquecer a unos y a sojuzgar
económicamente a otros.
La propiedad privada se extendió a la tierra, la cual comenzó a venderse e hipotecarse. Si el deudor no podía pagar al
prestamista, tenía que abandonar su tierra y vender en esclavitud su persona y la de sus hijos, para rescatar la deuda.
Surgen así los grandes terratenientes que arrebatan a las comunidades rurales y campesinas sus tierras y pastizales. De
esta forma la economía esclavista se ensancha, fortalece y extiende a todas las ramas de la producción. El trabajo de los
esclavos se convierte en la base de la existencia de la sociedad, estableciéndose el modo esclavista de producción.
Con la propiedad privada, surgen los grandes terratenientes que al mismo tiempo eran grandes esclavistas. Surgen
también los pequeños productores, campesinos y artesanos; los sacerdotes y los esclavos dividiéndose de esta forma la
sociedad en estas clases sociales.
El nacimiento de la propiedad privada y la división de la sociedad en clase hizo necesaria la aparición del Estado.
Históricamente, los órganos del régimen gentilicio perdieron poco a poco su carácter popular. Convirtiéndose en órganos
de usurpación, dominio y opresión sobre sus tribus y las tribus vecinas. De los jefes y caudillos militares surgieron los
príncipes y los reyes. Su autoridad descansaba, en otro tiempo por haber sido elegidos, ahora comenzaron a emplear su
poder para defender los intereses de la minoría poseedora así como para dominar y reprimir a los esclavos, de esta forma
surge el poder del Estado.
En esta época, el Estado se encargaría de proteger una a minoría explotadora y refrenar a la gran mayoría explotada.
El estado esclavista mantuvo a las masas de esclavos sujetas a obediencia y acabó convirtiéndose en un extenso aparato
de sojuzgamiento y de violencia sobre las masas populares. La democracia de la Grecia y de la Roma antiguas, que tanto
ensalzan los historiadores burgueses, era, en realidad, una democracia de esclavistas.
La Ley económica fundamental del régimen esclavista fue la producción de productos excedentes para ser aprovechados
por los esclavistas, mediante la rapaz explotación de los esclavos que eran de su propiedad
5. Administración china
Confucio (h. 552-h. 479 a. de C.), según la tradición pasó la juventud en la pobreza, sentó las bases de un buen gobierno
en China, desempeñó cargos desde magistrado local hasta primer ministro, aunque nunca estuvo satisfecho de lo que
aportó. Al retirarse de la vida pública escribió sobre aspectos políticos y de gobierno entre otros:
Dejó establecido: que aquellos que ocuparan posiciones públicas, deberían conocer las condiciones del país, con el
propósito de que cuenten con la capacidad de resolver adecuadamente los problemas públicos, para lo cual deberían de
tomar en cuenta diferentes opiniones, hacer estudios imparciales y carentes de egoísmo, resolviendo los asuntos de
manera moderada, práctica y lógica, de acuerdo a las normas de la ética. Tener un gran espíritu público, excluir el
favoritismo y el partidarismo, para promover el bienestar económico del pueblo.
Consideraba que en el arte de gobernar había de tener presentes los asuntos públicos sobre todas las cosas y en
practicarlos infatigable, consistente y continuamente, para lo cual se hacía necesario estudiar los pequeños fenómenos
estatales, observando las políticas f undamentales del gobierno.
Micius o Mo-ti fundo quinientos años a. de C. una rama de la misma escuela, que difería de Confucio en aspectos
meramente filosóficos. Y seiscientos años antes de esa fecha, Chou usó un manual elaborado por Confucio sobre su
gobierno y administración y al cual se le dio características de Constitución, que estableció reglas sobre organización,
funciones, procedimientos, labores de rutina, controles, castigos y registros.
Por varios siglos los Chinos tuvieron un sistema administrativo de orden, con un servicio civil bien desarrollado y una
apreciación bastante satisf actoria sobre muchos de los problemas modernos de administración pública
.
1 8
6.
Administración democrática griega
Matemáticos, economistas, filósofos y prof undos pensadores. En su organización social favorecieron el desarrollo
industrial y comercial. Han sido, sin duda, los formadores de la ideología moderna. Discutieron y analizaron, los conceptos
del origen y organización del Estado; la libertad, la propiedad privada y la ética mercantil.
A continuación analizaremos la influencia de los filósofos griegos más representativos del período clásico.
a)
La influencia de los filósofos griegos
Desde la antigüedad, la administración ha recibido gran influencia de la filosofía. Haimann, como también Koontz y
O´Donnell se refieren al filósof o griego Sócrates (470 a.C.-399 a.C.) quien, en su discusión con Nicómaco, expone su
punto de vista acerca de la administración como una habilidad personal separada del conocimiento técnico y de la
experiencia:
Con respecto a cualquier cosa que él pueda presidir, un hombre será, si sabe lo que necesita y si es capaz, de
proveerlo, un buen dirigente, ya sea que tenga la dirección de un coro, de una familia, de una ciudad o de un
ejército. ¿ No es también un trabajo castigar a los malos y honrar a los buenos? Por tanto, Nicómaco, no
despreciéis a los hombres hábiles en administrar sus propios haberes, pues los quehaceres privados difieren de los
públicos sólo en magnitud, en otros aspectos son similares; pero lo que más se debe observar es que ninguno de
ellos puede ser dirigido sin hombres. Los quehaceres privados no son dirigidos por una especie de hombre y los
públicos por otra: pues aquellos que conducen a los negocios públicos no utilizan hombres de naturaleza diferente
de aquellos empleados por quienes dirigen los negocios privados; y quienes saben emplearlos, conducen tanto los
negocios públicos como los privados juiciosamente, mientras que aquellos que no saben se equivocan en la
administración de ambos .
1 9
(1) Platón (429 a. C.- 347 a. C.)
Filósofo griego, nacido en Atenas discípulo de Sócrates, escribió La República, las Leyes, Critón, Fedón, Georgias, El
Banquete, y otras obras, con motivo de la muerte de Sócrates en el año 399 a. de C., Platón -preocupado profundamente
por los problemas políticos y sociales inherentes al desarrollo social y cultural del pueblo griego- escribe La República, en
donde expone su punto de vista sobre el estilo democrático de gobierno y sobre la administración de los negocios públicos.
En su obra pretendió formular un modelo de organización pública gobernada por una aristocracia de filósofos y sabios, a
los que les prohibía acumular riqueza, por ser ésta contraria a la naturaleza de la bondad y la virtud.
(a) Origen del Estado
Platón derivó el origen del Estado de la necesidad humana de asociarse y de la división del trabajo, estableciendo:
“
La ciudad nace, en mi opinión, por darse la circunstancia de que ninguno de nosotros se basta a sí mismo, sino
que necesita de muchas cosas... Así pues cada uno va tomando consigo a tal hombre para satisfacer esta
necesidad y a tal otro para aquella; de este modo, al necesitar todos de muchas cosas vamos reduciendo en una
sola vivienda a multitud de personas en calidad de asociados y auxiliares, y a esta cohabitación le damos nombre
de ciudad”. “Cuando más, mejor y
más f ácil se produce, es cuando cada persona realiza un solo trabajo de acuerdo
con sus aptitudes, (...) y sin ocuparse de nada más que de él”.
Platón analizó cinco formas de gobierno de los humanos hasta su época: Aristocracia , Oligarquía , Timarquía
,
2 0 2 1 2 2
Democracia
y Tiranía .
2 3
2 4
Se inclinó por el régimen aristocrático, en el que los gobernantes deben ser filósofos y tender a la contemplación del bien.
Los describe, explica cómo deben ser seleccionados y probados, y detalla los elementos de la formación que debían
recibir.
(b) Jerarquía de la organización social
Platón concibe a la sociedad organizada en torno a dos regímenes económicos sociales: el comunista para los
gobernantes y guerreros, y el de la propiedad privada para todos aquellos que no deben intervenir en el gobierno.
Sostiene que los hombres son de tres clases, según predomine en ellos lo racional, lo irascible y lo concupiscible, lo cual
da lugar a tres razas diferentes:
1. La de oro, de los gobernantes;
2. La de plata, de los guerreros; y,
3. La de hierro y bronce, de los labradores, comerciantes, artesanos, etc.
para justificar tal división, Platón recurrió al mito de los Dioses:
Pero escucha ahora el resto del mito. “Sois, pues, hermanos todos cuantos habitáis en la ciudad –
les diremos
siguiendo con la fábula-, pero al formaros los dioses hicieron entrar oro en la composición de cuantos de vosotros
están capacitados para mandar, por lo cual valen más que ninguno; plata, en la de los auxiliares, y bronce y hierro
en la de los labradores y demás artesanos. Como todos procedéis del mismo origen, aunque generalmente ocurra
que cada clase de ciudadanos engendre hijos semejantes a ellos, puede darse el caso que nazca un hijo de plata
de un padre de oro, o un hijo de oro de un padre de plata, o que se produzca cualquier otra combinación semejante
entre las demás clases. Pues bien, el primero y principal mandato que tiene impuesto la divinidad sobre los
magistrados ordena que, de todas las cosas en que deben comportarse como buenos guardianes, no haya ninguna
a que dediquen mayor atención que a las combinaciones de metales de que están compuestas las almas de los
niños. Y si uno de éstos, aunque sea su propio hijo, tiene en la suya parte de bronce o hierro, el gobernante debe
estimar su naturaleza en lo que realmente vale y regalarle, sin la más mínima conmiseración, a la clase de los
artesanos y labradores. O, como auxiliar en el segundo, pues, según un oráculo, la ciudad parecerá cuando la
guarde un guardián de hierro o de bronce. “He aquí la fábula.
.
25
El comunismo platónico exige comunidad de mujeres para extirpar de la vida humana la distinción de lo tuyo y lo mío
(c) Selección de los Gobernantes
Considera Platón que es necesario seleccionar a los hombres mejor dotados para unirlos con las mujeres notables para
mejorar progresivamente la raza. Además, propuso con e3l mismo fin que se aplique el infanticidio a los nacidos débiles o
enfermos.
Dice el filósofo en la misma obra:
“Bien
-c oncluí-. Y después de esto, ¿qué tenemos que definir? ¿No hablaremos de cuáles de los ciudadanos han de gobernar o ser gobernados?
-¿Por qué no?
-¿Es, pues, evidente que los gobernantes deben s er más viejos y más jóvenes los gobernados?
-Evidente
-¿ Y que tienen que gobernar los mejores de entre ellos?
-También.
-¿Los mejores labradores no son los mejor dotados por la agricultura?
-Sí.
-Entonc es, pues to que los jefes han de ser los mejores de entre los guardianes, ¿no deberán ser también los más aptos para guardar una ciudad?
-Sí
-¿No se requerirán, pues , para esta misión personas sensatas, influy entes y que se preoc upen, además por la comunidad?
-Así es.
-Ahora bien: cada cual suele preocupars e más que por nada por aquello que es objeto de su amor.
-Forzosamente.
-
Y lo que uno más ama es aquello para lo cual se tiene por conveniente lo que lo es para uno mismo, y lo que, si prospera, c ree el amante prosperar
él también, y si no, lo contrario.
--Cierto- dijo
-Habrá, pues, que elegir entre todos los guardianes a los hombres que, examinada su conduc ta a lo largo de toda su vida, no parezcan más
inclinadas a oc uparse c on todo c elo en lo que juz guen útil para la c iudad y que se nieguen en absoluto a realizar aquello que no lo sea.
–
-Ciertamente, s on los más apropiados
dijo.
-Creo, pues , que es menester vigilarles en todas las edades de su vida para comprobar si se mantienen en esta convicc ión y no hay seducción ni
violencia capaz de hac erles olvidar y ec har por la borda su idea de que es nec esario hacer lo que más conveniente resulte par a la ciudad.
-
Pero, ¿qué quieres decir con „echar por la borda ? –
preguntó.
–
-Vo
y a explicártelo
c ontesté-. A mí me parec e que una opinión puede salir de nuestro espíritu con nues tro as ens o o sin él, cuando siendo fals a,
2 6
l, siempre que se trate de una opini n verdadera ”
sale uno de su engaño y si é
(d) Producción
Al ref erirse a la clase productora apuntó que ésta no debe enriquecerse, aunque afirma que se requiere un capital para la
producción, y señala que debe haber separación entre la clase productora y el Estado.
(e) Esclavitud
Platón justificó la esclavitud moralmente para los bárbaros, pero no así para los griegos
(f) Conclusión platónica
Al finalizar el libro IX sobre las f ormas de gobierno y de gobernar, aclara que su República no existe más que para
razonamiento y que nunca se dará en ningún lugar de la Tierra. Textualmente dice:
-Ya te entiendo. Hablas del Estado cuyo plan hemos trazado y que sólo existe en nuestros pensamientos; porque no creo
que haya otro parecido en toda la Tierra.
-Acaso haya, cuando menos en el cielo, un modelo para todo el que quiera consultarlo y regir por él la conducta del alma.
Por lo demás, poco importa que ese Estado exista o haya de existir algún día; lo cierto es que el sabio no consentirá nunca
en gobernar otro que ése.
-Así es, verosímilmente
Muchas de las afirmaciones de Platón son débiles a la luz de los acontecimientos actuales, pero se deben tener presentes,
al juzgarlo, la época en que vivió y sobre todo su intención. En el caso de la República la proyecta como un pensamiento
teleológico, un modelo ideal del que debe aprender mucho todo administrador.
En todo caso, no es producto de la casualidad que el pensamiento de Platón haya perdurado 2400 años y siga siendo
estudiado .
2 7
(2)
Aristóteles (384 a. C.
–
322 a. C.)
Otro filósofo griego, discípulo de Platón, nacido en Estagira, Macedonia
, del cual discrepó bastante, sobre todo a partir
2 8
de su concepción del origen de las ideas utópicas de La República y de Las Leyes, al grado de que se dice que Platón fue
el “idealista” y Arist teles fue el “realista” .
29
Propició un enorme impulso a la filosofía, así como a la cosmología, a la gnoseología, a la metafísica, a las ciencias
naturales, abriendo las perspectivas del conocimiento humano de su época. Fue el creador de la lógica. En su libro
Política, estudia la organización del Estado y distingue tres f ormas de administración pública, a saber:
1. monarquía o gobierno de una persona (que puede redundar en tiranía)
2. aristocracia o gobierno de una elite (que puede degenerar en oligarquía);
3. democracia o gobierno del pueblo (que puede convertirse en anarquía).
3 0
Su obra más discutida en administración, Ciencia Política, Derecho y Economía fue La Política, en la que distingue los
conceptos de Estado y gobierno (autoridad) y plantea la necesidad de separar la autoridad del estado en tres poderes:
Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Señala la organización de funciones de éstos. Esta división se conserva hasta nuestros
días en muchos Estados. En este aspecto se le considera antecesor de Montesquieu quien estableció la operatividad del
principio de división de poderes, base de la limitación del ejercicio del poder.
(a)
Origen del Estado
Aristóteles, al referirse al orden de la sociedad critica que Platón hubiera saltado del concepto de individuo al de aldea, sin
tomar en cuenta a la familia como una célula social inicial básica del Estado. El “Estagirita” inc
luye erróneamente al
esclavo, como elemento de la familia tratando de justificar así, a la esclavitud. El título II libro I de La Política se inicia con
el siguiente párrafo:
“Siendo pues ahora manifiesto de qué
elementos se compone la ciudad, es necesario hablar en primer lugar del
régimen familiar ya que toda la ciudad consta de familias. En el régimen familiar pueden distinguirse ciertas partes
correspondientes a las partes de que consta la f amilia; ahora bien, la f amilia completa se compone de esclavos y
libres. En todo objeto de nuestra investigación deben buscarse ante todo sus elementos más simples; y los
primeros y más simples elementos de la familia son el señor y el esclavo, el marido y la mujer, el padre y los
hijos….”
Naturaleza del Estado
(b)
Mientras que Platón concibe la administración del Estado en un todo unitario, Aristóteles considera que esa unidad lo
destruye, porque la esencia misma del estado consiste en la multiplicidad unificada y ésta debe estar basada en el bien
común.
(c) Comunismo aristotélico
Aristóteles consideró posible la colectivización de la producción agrícola, pero con la modalidad de que cada quien trabaja
su propia tierra y la producción, así lograda debe quedar indivisa, para que cada uno vaya tomando de ella lo que necesite.
La dificultad práctica de este régimen es obvia; necesariamente, habrá desigualdad entre la aportación de trabajo y la parte
que cada uno retira de la producción comunitaria, lo que dará lugar a los que reciben menos y trabajen más, reclamen
contra aquellos que han recibido más por un esf uerzo menor.
(d) Aristóteles economista
Las concepciones de Aristóteles normaron las actividades administrativas, señalando que el Estado se debe orientar
teológicamente o sea que ha de tener presente su finalidad y objetivos en el bien común. También estudió la teoría del
valor, dando conceptos como: valor de uso; valor de cambio; la moneda, como unidad de cambio; y la teoría del valor
intrínseco de la moneda.
Dejó establecido que el Estado debe orientarse teleológicamente o sea que ha de tener presentes su finalidad y objetivos:
el bien común.
Según el “Estagirita”, los actos administrativos, econ micamente hablando pertenecen a dos categorías:
a) La economía natural que se encarga de la administración de los recursos.
b) La crematística que se encarga del incremento y adquisición de los recursos.
La economía natural está éticamente justificada. No así la crematística a la que reprobó. Considera que cuando los
recursos provienen del pastoreo, caza, pesca y agricultura, son productos de la Naturaleza y no del trabajo humano. Pero
cuando la finalidad de la producción de recursos es el comercio, resulta inmoral, porque la auténtica crematística, apunta,
proviene del deseo ilimitado de los hombres de poseer bienes y sobre todo dinero.
Aristóteles no considera a la distribución de la producción como elemento necesario. Pensaba en una comunidad
autosuficiente, sin problema de distribución, aunque ya en aquella época hubo intercambio de bienes inclusive de ultramar.
Con respecto a las prácticas crematísticas de la época y especialmente al monopolio, indicó que sería útil que los políticos
la prohibiesen.
Textualmente, en La Política, se puede comprobar esta afirmación:
“Debería además hacerse una colecci n de los relatos que andan dispersos sobre los métodos que ciertos
individuos pusieron en práctica con éxito para hacer fortuna. Todo esto puede ser útil para quienes tienen en estima
la crematística, como ejemplo la especulación lucrativa que se atribuye a Tales de Mileto, a causa sin duda de su
sabiduría, pero que puede ser de aplicación universal. Cuéntese, en efecto, que como las gentes le vituperaran su
pobreza, y dijeran ser causa de ella la inutilidad de la filosofía, pudo prever desde el invierno, por sus conocimientos
de astronomía, que había de haber, en el verano siguiente una abundante cosecha de olivos; y con el poco dinero
de que pudo disponer, otorgó fianza para asegurarse todos los molinos de aceite en Mileto y Quíos mediante un
módico alquiler, ya que nadie hacia una oferta mayor. Cuando llegó la estación, y al acudir una multitud en
demanda apremiante y simultánea de molinos, los subarrendó en los términos que le pareció, allegando mucho
dinero y demostrando así que para los filósofos es cosa fácil enriquecerse cuando quieran, pero que no es éste el
blanco de su afán. De este modo, dícese, acreditó Tales su sabiduría, más como hemos dicho, es un expediente
financiero que aplica en general todo aquel que puede hacerse de un monopolio. A este expediente acuden las
ciudades que se hallan en apuros financieros, constituyendo el monopolio de los víveres. En Sicilia hubo un tipo
que usó del dinero que tenía en depósito para comprar todo el hierro que salía de las fundiciones, y después,
cuando llegaron los comerciantes de los diversos mercados, fue el único vendedor; y sin elevar exageradamente el
precio, ganó cien talentos sobre un capital de cincuenta. Cuando Dionisio tuvo noticia de esto ordénele que no
permaneciera más en Siracusa, pero le permiti que se llevase su dinero”.
Por otro lado, Aristóteles estudió la teoría del valor, desde un punto de vista económico y definió conceptos como:
Valor de us o
La moneda, como unidad de cambio
Valor de cambio
La teoría del valor intríns eco de la moneda
(e) Aristóteles, en la teoría administrativa
Aristóteles, tuvo gran influencia en el pensamiento Medieval sus concepciones normaron las actividades administrativas
de la época y varios siglos después.
Los últimos enfoques administrativos indican la necesidad de que las organizaciones se guíen por objetivos claros,
producto de su naturaleza, su origen o su finalidad. La administración por objetivos se basa en ese principio. Esto no es
nuevo. En La Política, Aristóteles señalaba ya que el Estado se debe orientar teleológicamente o sea que ha de tener
presente su finalidad y objetivos: el bien común.
Añade que el hombre debe buscar su perfección en la realización de sus objetivos y que por consiguiente sólo puede
alcanzar su verdadera grandeza cuando orienta su actividad a la consecución de sus fines vitales.
Aristóteles f ue el filósofo griego que más influyó en el pensamiento Medieval. Sus concepciones normaron las actividades
administrativas, básicamente las mercantiles. Y todavía en nuestros tiempos hay fuertes influencias de la ética aristotélica
en diversas corrientes de pensamiento y en diferentes disciplinas.
No ponemos, pues, en duda el valor histórico de su pensamiento filosófico y humano. Al referirse a él no hay que hacerlo
dogmáticamente; hay que estudiarlo, analizarlo y discutirlo.
.
3 1
El se
alaba que comprar y vender es una manera de hacer dinero “contraria a la naturaleza” y critica fuertemente la usura,
al grado de que en su libro Política y Ética, Aristóteles escribió:
“De las dos maneras de hacer dinero, una es la Administraci n del hoga
r y la otra el comercio al por menor; la
primera es necesaria y honorable pero la última es un tipo de intercambio, justamente censurado, puesto que
resulta contrario a la naturaleza y es un modo por el cual algunos hombres se benefician a costa de los otr
os”
La transcripción anterior demuestra que los valores (el concepto del bien o del mal que tiene una sociedad) han jugado un
papel importante en el desarrollo de la administración. La concepción de Santo Tomás de Aquino sobre los actos de
comercio o administrativos, cambian y le dan nuevos valores al ser humano.
Los estudios efectuados por Max Weber, en su libro La Ética Protestante y el Desarrollo del Capitalismo, buscan mostrar
por qué los protestantes con una nueva ética se desarrollan más que quienes profesan otras creencias.
Posiblemente el desarrollo industrial de nuestra época se debe no sólo al descubrimiento de la máquina de vapor, sino
también a los valores éticos.
No cabe duda que la ideología juega un papel importante en el modo de producción y por tanto en las teorías
administrativas .
dministración gubernamental griega
b)
Como ha quedado establecido, el desarrollo de la administración democrática griega, se dio en cuatro etapas evolutivas:
monarquía que tuvo relativa importancia desde el punto de vista administrativo, aristocracia, que duró hasta el siglo quinto
a. de C., tiranía y democracia.
En el sistema Aristocrático, las dos principales instituciones públicas fueron: Areópago y Arconato, con las
responsabilidades Legislativas y Ejecutivas.
En la Democracia, existió una asamblea popular denominada la ecclesia, en donde residía la autoridad máxima y en la que
participaban directamente todos los ciudadanos. De esta forma se da la primera manifestación de gobierno de la mayoría y
en donde la soberanía del estado la tiene el pueblo. Es aquí donde se dan buena parte de las bases de nuestro sistema
democrático. Los ciudadanos, solamente podían ejercer sus derechos personalmente no pudiéndose hacer representar o
que hablaran en su nombre.
En la ecclesia se discutían los asuntos y se formulaban políticas a través de decisiones en las que participaban todos los
ciudadanos.
Al órgano ejecutivo, se les denominaban los Arcontes, eran electos cada año, integrado por un cuerpo pluri-personal de
nueve miembros desde la época de Perícles.
Tres de los Arcontes, recibían un adjetivo adicional de acuerdo a sus f unciones: Arconte polemarco.- Asuntos de guerra;
Arconte eponimo.- Asuntos de gobierno actual y Arconte religioso.- Asuntos de ese campo.
También existió otra Institución denominada Helialia, que comprendía un conjunto de tribunales populares (uno por tribu) y
sus funciones eran eminentemente de orden judicial.
Todos los ciudadanos a partir de los 30 años de edad, si gozaban de la plenitud de derechos, podían ejercer la función de
helialistas . Cada uno de los tribunales estaba compuesto de 500 a 600 personas, pero no todas eran llamadas a sentarse
o a participar en todos los negocios, ni tampoco eran obligados a inscribirse
.
3 3
Aristóteles en su República a los atenienses, dio a conocer el sistema de la suerte empleado por los Arcontes para
distribuir entre los ciudadanos la multitud de cargos de jueces de los referidos tribunales
.
3 4
Las causas sometidas al conocimiento de la Helialia se dividían en dos categorías: negocios o intereses privados (dikai), y
negocios o intereses públicos (grapahi).
En el año 462 a.C., Pericles estableció una compensación para quienes sirvieran a tales cargos, con el propósito de lograr
la estabilidad y continuidad de los servidores públicos, pero a pesar de ello los griegos no lograron contar con un servicio
eficiente.
En el año 430 a.C., el mismo Pericles pronunció una oración fúnebre en memoria y honra de los héroes de la guerra del
Peloponeso, en la cual definió en qué consistían las bases democráticas de la administración.
Una reconstrucción interpretativa hecha por el estadounidense Walter R. Agard la presenta en los siguientes términos:
"Nuestro gobierno se llama democrático, por el hecho de que su administración está en manos, no de pocos, sino de
muchos. A pesar de que ante los ojos de la luz todos los hombres son iguales, son recompensados por la comunidad por
sus méritos. Ni la posición social, ni las riquezas deben ser determinantes, solo la habilidad del hombre. Los ciudadanos se
interesan por asuntos públicos y privados, aquel que no sirve públicamente tiene menos méritos. Compartimos el estudio y
la decisión de la política pública, en la creencia de que el debate no es obstáculo para la acción pero que ella tiene
grandes posibilidades de fracaso si no va precedida de la discusión. En consecuencia, prestamos la mayor iniciativa en lo
que hacemos y la mayor deliberaci n en lo que planificamos”
.
35
7. Administración rom ana
El forjador más importante de la sociedad moderna occidental fue el pueblo romano, estableció bajo un Estado sólido,
administrado excelentemente y que logró un esplendor que pocas civilizaciones han alcanzado.
Formalizaron las relaciones sociales gracias al Derecho: reglamentaron las del estado con las del pueblo a través del
Derecho Público (ius publicum); los del individuo merced al Derecho Privado (ius privatum). El término ius deriva del
sánscrito que significa “liga” lo que indica que el Derecho es una de las fuerzas que amalgaman a los humanos que
pertenecen a la misma sociedad. Los romanos decía “iussocietas, ibi ius”
, que significa: donde hay una verdadera
sociedad, ahí hay una norma que regula. La teoría moderan de la administración señala que a medida que aumenta el
número de personas, crece la estructura de la organización y a ésta se hace más formal y compleja; ello exige normas y
políticos para la administración i consecución de objetivos.
La formalización de las relaciones permitió a los romanos el establecimiento de un imperio extendido en gran parte de
Europa, Asia y el norte de África y que perduró más de 500 años en Occidente y 1,000 en Oriente. La gran capacidad
administrativa de los romanos hizo posible que acumularan un acervo de bienes y riquezas sin precedente en la historia.
a)
Legitimación de la propiedad privada
separ el concepto de “ser humano” del de “persona”, en virtud de que a
El legislador de aquel pueblo -organizador social-
él le interesaba enjuiciar situaciones generales que se podían presentar en relación a las personas y no a las cualidades
físicas y psíquicas inherentes al hombre. Así lo relativo al nacimiento, f allecimiento, convenios, contratos y todo lo derivado
de dichas situaciones, como las propiedades, las asociaciones, y otras regulaciones administrativas de interés general
rechos de la “persona”. esta formalizaci n legitim el concepto de propiedad privada, pilar del
estaban ligadas a de
capitalismo moderno. Para los romanos la propiedad era un derecho absoluto, defendían el “ius utendi, fruendi et
abutendi”, o sea, el derecho al uso, al goce, y
hasta el abuso de los bienes privados, extremo que ya no es aceptado.
b)
Las corporaciones, organizaciones e instituciones
Los romanos definieron con claridad sus organizaciones bajo tres aspectos que veremos a continuación y que son; el
origen, las características y la clasificación.
(1) El origen
Del mismo modo, la formalización establece las corporaciones que dan origen a las organizaciones modernas. Se
conciben como entidades relativamente independiente s dentro del contexto social. Esto fue así debido al concepto que
tenían de “persona” que significa en latín “mascara”. Consideraron lo social como un drama artificial. Ésta idea los llev a
la definici n de la “persona colectiva” con derechos y obligaciones inherentes.
(2) Características
Las instituciones y organizaciones romanas tenían dos características definidas:
1. Su existencia era independiente de lo que pasara con sus miembros, por ello el cambio de los integrantes no
afectaba a la existencia de la organización.
2. El patrimonio de las corporaciones era autónomo y ajeno al de los miembros: lo que se debe a una institución no
se debe a sus miembros y lo que debe la institución no lo deben sus miembros.
(3) La clasificación
Las organizaciones romanas pueden estar divididas en:
Públicas, como el Estado y el municipio
Semipúblicas, como los sindicatos, cofradías religiosas, colegios y otras organizaciones de servicio.
Privadas (Societas civilis), empresas para explotación de minas, salinas, comercio ultramarino o de cualquier otra índole.
Estas corporaciones fueron muy limitadas.
(4) Los administradores en Roma: mandatarios o gestores
El antecedente del administrador profesional, con autoridad legalmente conferida (“gestor”), se desprende del mandato
romano.
El mandato era un contrato por el cual una persona, el mandante, encargaba a otra persona, el mandatario que realizara
determinado acto por cuenta e interés del primero. Esta definición se conserva hasta nuestros días en el Código Civil.
Así a través de esa institución, un capitán de navío gozaba de todo el poder del dueño para ejercer autoridad entre los
subordinados y los representaba mercantilmente en la travesía.
El mandato como institución, permitió la traslación de poder, con lo que nació el administrador que procura, en nombre de
otra persona (física o moral), el cumplimiento de los propósitos u objetivos que dieron motivo al mandato. En Roma al
administrador también se le llamaba “gestor”. De ahí que sea adecuada al origen de la disciplina, la denominación europea actual de administración: gestión
En ef ecto, el concepto de administración vinculado al del mandato, independientemente de interpretaciones etimológicas,
entraña delegación de poder y subordinado al hecho y a las finalidades que le dieron origen.
Joaquín Esriche, por su parte comenta: “La administraci n es en realidad un mandato, y por consiguiente produce las
mismas obligaciones y derechos que este contrato”, y “El mandato
tiene también el nombre de procuración, pero la palabra
mandato es más general y comprende todo poder dado a otro, de cualquier modo que sea.”
Los romanos usaron indistintamente:
Mandato (de mandatum, i): encargo, comisión, mandamiento, orden. Viene del verbo Mandare: mandar, encargar, ordenar,
dar orden, encargo o comisión.
Administración, esta palabra se compone de: ad: a, hacia, en sentido de movimiento, y Ministrare: servir, gobernar, regir,
manejar, cuidar los negocios o intereses públicos o particulares, propios o ajenos.
Gestión (de gestio, onis): administración-procuración.
Procuración (de procuratio, onis, que viene del verbo Procurare): administrar, manejar, cuidar, tener a cargo, el gobierno.
Las definiciones anteriores revelan que los romanos tuvieron un gran conocimiento del fenómeno administrativo,
inspirando a los teóricos de la administración pública y privada como lo demuestran las siguientes citas de Villegas
Basavilbaso:
“Es, como se in
terfiere de su mismo enunciado, el concepto más lato. Está de conformidad con su significado etimológico:
administrar es gobernar. En este sentido, las funciones de legislación, jurisdicción y ejecución, son los medios para la
realización de los fines estatales, y la actividad de adecuar esas funciones a los fines en administración o gobierno. Puede
aseverarse que, desde el punto de vista histórico, gobierno f ue el concepto más amplio de administración: todas las
actividades estatales estaban en é
l comprendidas”.
“El uso corriente de la palabra administraci n un sentido relacionado con las actividades de orden econ mico: regulaci n
de los asuntos públicos o privados, según el principio de utilidad, pero ha de entenderse que se administra siempre que se
ejerce una actividad para la realización de un fin, sea o no, de carácter económico. En realidad, administrar implica una
gestión teleológica: es toda actividad estructurada para alcanzar fines humanos. Este concepto es unívoco, pues las
al respecto no difieren sino en los vocablos, manteniendo todas ellas ese significado de gesti n teleol gica”.
definiciones
La organización administrativa de los romanos se puede dividir en tres etapas que corresponden a momentos históricos de
roma:
1. La monarquía, que abarca desde la fundación de Roma, según la leyenda en el año 753, hasta el 510 a.C.
2. La República, que va del año 510 a.C. hasta el año 31.
3. El Imperio, que se divide en dos épocas:
a) El Principado, del año 31 hasta el 234, y
b) La Autocracia, que abarca los últimos años del Imperio de Occidente, es decir, hasta el año 476, y los
1,000 a{os del Oriente que termina con la caída de Constantinopla en 1453.
c) La Monarquía
Roma nace el 21 de abril del año 753 a.C. como producto de la f usión de los latinos, etruscos y sabinos. Se organizaron
bajo el sistema monárquico. Su estructura político-administrativa se puede representar en la ilustración siguiente:
Ilustración 3: Estructura político Patricios administrativa de Roma.Gente Patricios. La base del sistema
(Control)Curia monárquico romano de esta época,
(Ases oría)descansaba en los patricios: ciudadanos
Senado aristócratas y de linaje. Gentes. Eran éstos el órgano
representativo de los patricios, Monarca compuesto de unos diez de ellos,
regularmente de la misma familia. Tenía facultades para nombrar a los
Tribunos Ediles Pretores Cuestoresrepresentantes de la Curia
Curia, o Comicios de Curias era un cuerpo formado por representantes de las Gentes. Tenía f acultades para controlar y
limitar la autoridad del rey en decisiones trascendentes. Nombraba algunas veces a los miembros del Senado, porque casi
siempre lo hacía el monarca.
Senado. Los representantes designados por la Curia o por el monarca formaban el Senado, integrado por aristócratas.
(Senis, significa en latín anciano.) Nombraba al monarca y lo asesoraba en sus principales decisiones, con facultades para
ratificar o vetar los nombramientos de jefes militares, jueces y sacerdotes.
Monarca. Era el gobernante, vitalicio o cargo del o administrativo, lo religioso, y militar. Delegaba su autoridad en los
ediles, pretores, cuestores y tribunos militares.
Los ediles eran funcionarios públicos responsables del orden en calles y mercados.
Pretores se encargaban de administrar la justicia civil.
Los Cuestores administraban los impuestos y finanzas públicas; en algún tiempo intervinieron en la justicia penal.
Los Tribunos militares fueron conocidos como Coroneles, jefes de 1,000 soldados. Al principio eran tres porque cada
legión contaba de 3,000. Después llegaron a seis
.
36
d) La República
Después de la revolución inicial que cambió la Monarquía en República, los cónsules se convirtieron en magistrados
principales (electos cada añ
o por los "Comitia Centuriata”). Sus funciones eran parcialmente administrativas y judiciales y
especialmente militares. El "Cónsul" era el jefe de los ejércitos, en tanto que el "Cónsul pretor" era un magistrado civil y
alternaban en el servicio militar exterior o en las labores administrativas de la ciudad .
3 7
Esta etapa se caracterizó por un proceso democratizador, producto de la lucha entre los plebeyos y patricios. Los primeros
lograron derechos de igualdad para ocupar puestos administrativos e inclus
ive del Senado. Se establece el “plebiscito”
como forma de participación de la plebe en las decisiones importantes del gobierno, limitándose así el poder de la
Plutocracia. La estructura administrativa fue reorganizada. El cargo de Senador se redujo a cinco años de duración,
pudiendo ser destituido por la censura, órgano que se formó para tal efecto. La censura también tuvo la función de
nombrar Senadores, en principio, por voto público. Este sistema se modificó por el voto secreto, para evitar que los
censores lo vendieran.
Al monarca también se le limitaron sus f unciones. En lo religioso se lo substituyó po el pontífice máximo; para el aspecto
político se nombraron dos cónsules, con duración de un año. Ambos cónsules se limitaban el poder mediante el veto.
Durante la república los romanos ya habían conquistado Italia, el Mediterráneo, las Galias, gran parte de España,
Macedonia, parte del norte de África y Medio Oriente. Sus conquistas lo obligaron a buscar nuevas formas para administrar
los territorios. En un principio, recurrieron al sistema de colonias de romanos, como bases militares de seguridad e
información. Esto desarrolló el comercio y con ello fortalecieron sus dominios.
Las colonias fueron luego administradas por un procónsul que delegaba autoridad en ediles, pretores, y cuestores. El cual
se encargaba de lo militar.
Ilustración 4: Estructura militar.
PROCONSUL
(Militar)
Los procónsules eran nombrados
anualmente por el Senado, como
delegados políticos a quienes sólo les
interesaba el cobro de impuestos y el
orden.
EDIL
PRETOR
CUESTOR
La dualidad de mando de los cónsules
(Orden)
(J usticia)
(Finanzas)
romanos, su substitución anual y la falta
de políticos que orientaran a las administraciones coloniales, produjeron corrupción y desorden económico. La
desorganizaci n provoc luchas internas que terminaron con el ascenso al trono de Octavio, denominado “Augusto”
e) El Imperio
Augusto reorganiza al Estado romano, otorga a los cónsules f unciones menores y gobierna junto con el senado, al que
controla hábilmente. Durante esta etapa se eclipsan los comicios y los plebiscitos y poco a poco Augusto centraliza el
poder.
Se reorganizan las funciones y la división territorial, a través de provincias con cierta autonomía; los procónsules ya no son
cambiados anualmente sino a criterio del emperador. La economía florece, lo que permite una expansión mayor del
imperio al norte de Europa, en Oriente y en África
.
38
Con la extensión del Imperio, el sistema consular se transformó en proconsular (prolongación de autoridad del cónsul), de
tal suerte que éstos y los pretores recibían territorio bajo su tutela Después de un año de trabajo y así tenían jurisdicción
sobre una provincia.
En la Ley Pompeyana (53 a.C.), el proconsulado se convirtió en un cargo público distinto, en el cual no podía ser electo
aquel que hubiera sido cónsul o pretor durante los cinco años anteriores.
Al comienzo de la Era Cristiana al convertirse el Imperio Romano en autocracia militar establecida por Julio Cesar, el
consulado se convirtió en título honorífico, y las asambleas populares se atrofiaron progresivamente, conservándose sólo
el Senado.
En ésta época se comprendió a Roma como ciudad y en la tercera a su transformación en Imperio Mundial siendo esta
última de mayor interés de estudio por su ejemplo administrativo. .
3 9
Con los años surge en el imperio una aristocracia burocrática, bien pagada, terrateniente y no sólo compuesta de romanos,
sino de provincianos, que abusó y explotó no sólo al esclavo sino también al siervo. Esta aristocracia con local constituye
el origen más remoto del feudalismo de la Edad Media.
L época del principado es seguida por la de una autocracia con la que se desencadena la decadencia del Imperio. Los
abusos de la aristocracia ocasionaron luchas por la emancipación; el Cristianismo no participó en la vida pública y se negó
a rendir culto al emperador.
Una casta militar tomó fuerza e hizo de los emperadores títeres de los intereses de la clase dominante, sin lograr
reorganizar al Estado.
Surgen así el hambre y el bandolerismo. Se aumenta la carga fiscal para el sostener la estructura administrativa del
Imperio por no corresponder la producción con el gasto público
.
4 0
El siglo III concluye con la ascensión al trono de Diocleciano (284-305 d.C.), quien logra someter al ejército y descentralizar
el poder político provincial, eliminó a los antiguos gobernadores de provincias y estableció un sistema administrativo con
diferentes grados de autoridad.
Después del emperador seguían los prefectos pretorianos, bajo ellos los vicarios gobernantes de las diócesis, y
subordinados a ellos los gobernadores de provincias, hasta llegar a los funcionarios de menor importancia.
También separó en departamentos las labores civiles y militares. Las civiles atendidas por los pretorianos, los Vicari y los
gobernadores de provincia investidos como magistrados civiles, delimitando los poderes y los Magistri militum, duces,
comitum, encargados del aspecto militar
.
41
Teodosio I el Grande, divide el Imperio entre sus dos hijos; Honorio recibe el Occidente y Arcadio el Oriente.
Ante la presión de los Vándalo, la división interna, la corrupción y la desorganización, un siglo más tarde en 476, termina el
Imperio Romano de Occidente. Le sigue, durante un siglo, el de Oriente o Bizantino, con su capital en Constantinopla. La
caída de ésta en 1453, marca el fin del Imperio Romano de Oriente
No existió una diferenciación de las labores ejecutivas y judiciales pero se sentaron las bases para ello.
De las limitaciones de los sistemas administrativos romanos están: la errada ampliación de la forma de gobierno de Ciudad
a Imperio y a la reunión de labores ejecutivas con las judiciales. A pesar de que los conflictos de autoridad fueron aislados,
ello se subsana por la disciplina de su organización jurídica, fuente fundamental de la concepción del derecho
B.
La Administración en la Edad Media
El sistema feudal es lo más característico de este tiempo, la propiedad, concretamente la de la tierra, era adquirida,
consolidada y defendida mediante guerras que sostenían los señores feudales para perpetuar y ampliar sus dominios.
El poder político estaba totalmente descentralizado, de hecho no había naciones en el sentido moderno de la palabra. Los
feudos -porciones relativamente pequeñas de territorio- eran gobernados con base a ciertas prácticas de costumbre y,
generalmente, prevalecían las personales y caprichosas decisiones del señor amo.
El trabajador tenía que luchar incansablemente para sólo obtener algunos medios con que alimentar su sufrida existencia.
Las clases de relaciones entre patronos y trabajadores eran de amo a esclavo, a base de decisiones autocráticas. El señor
grado que llegaba a “decidir” hasta en la noche de bodas
feudal era amo absoluto, su poder de decisión era ilimitado, a tal
de sus vasallos (derecho de pernada o prima nocti) .
44
De esta forma cabe destacar que otra de las características de este periodo, fueron las f ormas descentralizadas de
gobierno y como reacción a lo sucedido en el Imperio Romano y en el gobierno democrático griego, que fueron altamente
centralizados.
Es así como aparece el feudalismo, sistema bajo el cual los antiguos ciudadanos y habitantes del Imperio Romano se
agruparon alrededor de personajes en busca de su protección.
Al continuarse la guerras y con la caída del Imperio Romano, se levantaron nuevos Estados que repartieron las tierras
conquistadas o las depositaron a Señores Feudales para gozar de su protección, creándose grandes extensiones de
territorio que se denominaron f eudos y que eran propiedad de una nueva clase social, los Señores Feudales, en donde
ellos eran los dueños y los antes esclavos, los colonos y los campesinos libres se convirtieron en campesinos vasallos que
en ciertas circunstancias se convertían en siervos y el lema era: "no hay tierra sin señor".
Evolución organizativa medieval
1.
Según J. D. Mooney , durante la época medieval hubo una notable evolución de los sistemas organizativos como
45
resultado del debilitamiento del poder central de los últimos días del Imperio Romano. La autoridad pasó al terrateniente el
cual tuvo poderes extraordinarios para fines tributarios y de policía dentro de su dominio o saltus. Se extendió también la
"commendatio" o entrega de tierra por parte de un pequeño terrateniente que vivía en ella como precarium para su
protección, posteriormente se le cobraba una cuota vitalicia a través del "beneficio", y por último el "beneficio" se convirtió
en feudo que los vasallos recibían en ceremonias por servicios especiales prestados casi de carácter militar. Estos
vasallos hacían lo mismo como otros y así se estableció una pirámide feudal en cuya cúspide estaba el rey.
El rasgo característico del feudalismo es la naturaleza de la autoridad que delegaba el rey, quien investía a su vasallo
como autoridad revocable a voluntad. En donde los vasallos dependían poco del rey y sólo los controlaba por el juramento
de lealtad, por lo que en muchos casos esta obligación descansaba mas bien en el honor personal que en el reciproco
interés, por lo que las personas situadas en la base de la pirámide feudal dependían de su señor inmediato pero esta
dependencia no se daba en gradaciones hasta la cima.
En tales condiciones, o los vasallos se desprendían de la autoridad haciéndose independientes, o bien, el rey por medio de
otras fuentes de poder, conseguía reducir a los vasallos a la condición de súbditos. Lo primero sucedió en Alemania y lo
segundo en Francia .
46
Los campesinos o siervos, gozaban de una economía propia basada en el trabajo personal en donde el señor f eudal les
prestaba la tierra y el tiempo de trabajo se dividía en dos: El tiempo necesario, en el que creaba el producto necesario para
su sustento y el tiempo adicional en el que se creaba un excedente que se apropiaba el señor feudal en la forma de renta
del suelo y que además se podía pagar con trabajo, con dinero o en especie.
La Ley económica fundamental del régimen feudal, consiste en la obtención de un plus-producto por los señores feudales,
en forma de renta feudal .
4 7
2.
Iglesia Católica Apostólica y Romana
A través de los siglos, las normas administrativas y los principios de la organización pública se fueron transfiriendo de las
instituciones estatales (como en el caso de Atenas, Roma, etc.) a las instituciones de la naciente Iglesia Católica y a las
organizaciones militares. Esa transferencia se hizo lenta, pero efectivamente, tal vez porque la unidad de propósitos y de
objetivos
–
principios fundamentales en las organizaciones eclesiásticas y militares- no se encontraba siempre en la acción
política que se desarrollaba en los estados, movida generalmente por los objetivos contradictorios de cada partido,
dirigente o clase social.
En el transcurso de los siglos, la Iglesia Católica estructuró su organización, su jerarquía de autoridad, su estado mayor
(asesoría) y su coordinación funcional. La Iglesia cuenta con una organización jerárquica tan simple y eficiente, que su
enorme organización mundial puede operar satisfactoriamente bajo el mando de una sola cabeza ejecutiva: el Papa, cuya
autoridad coordinadora, según la Iglesia Católica, le fue delegada por una autoridad divina superior
.
4 8
La Iglesia, impuso sus valores en el orden social y religioso, identificando al gobierno eclesiástico con el Estado.
En el campo comercial se impusieron criterios muy severos pues la actividad de los mercaderes se consideraba como una
actividad vergonzosa e ilícita. La usura fue considerada como un robo. El valor fundamental de este periodo radicaba en la
salvación del alma, objetivo que se desprendía del principio de que el hombre fue puesto en la Tierra durante un periodo
en el que su primer afán debería ser prepararse para la Eternidad.
Estos valores conformaron el sistema económico medieval.
En la última parte del Medioevo dos hechos importantes se introducen en la escala de valores:
Primero. Se desarrolla una creciente actividad comercial en los estados italianos, por un incremento en las actividades de
los gremios de artesanos. Se da, al mismo tiempo, un creciente intercambio comercial de productos entre los Estados.
Silva Herzog dice que: “Las Cruzadas no s lo tuvieron un objetivo religioso, sino que también obedecieron a causas
econ micas, para desarrollar el comercio con el Medio Oriente.”
Segundo. Los valores basados en principios religiosos empiezan a cambiar, a raíz de los escritos de Santo Tomás de
Aquino quien, entre otras cosas, justifica contra la opinión establecida, la actividad del mercader, sosteniendo que, aunque
el comercio sea desagradable es un mal necesario y que el comercialismo tiene una función social. Se considera
importante esta justificación de las actividades mercantiles. La usura siguió siendo condenada y restringida
.
4 9
De todos modos, la estructura de la organización eclesiástica sirvió de modelo para muchas organizaciones que, ávidas de
experiencias exitosas, pasaron a incorporar una infinidad de principios y normas administrativas utilizadas en la Iglesia
Católica.
Durante la Edad Media, floreció y se consolido la Iglesia Católica Apostólica y Romana que de acuerdo con sus principios
doctrinales, el Papa recibe su autoridad de Dios y ocupa la mayor jerarquía en la organización. Su autoridad central es
poderosa y única, en contraposición a otra forma administrativa en donde conf orme la organización crece se van
estableciendo niveles intermedios e inferiores de autoridad, en la Iglesia Católica existe un proceso inverso no de
delegación, sino de superposición de autoridad a niveles superiores. El Papa conserva una autoridad no delegada y los
nombrados derivan la suya no del Papa, sino directamente de Dios.
Al crecer el número de fieles las pequeñas misiones se constituyeron en Iglesia y éstas desde un principio se agruparon en
diócesis. La autoridad coordinadora se caracteriza de un poder central, que tiene unido a un colegio de obispos con
poderes propios que requieren, sin embargo, la subordinación a dicho poder central. En esta época, el poder interf irió en la
Administración de la Iglesia y hubo una larga contienda en los siglos XI, XII y XIII.
El Senado del Romano Pontífice, lo constituyen los cardenales y en el gobierno de la Iglesia le asisten como consejeros y
colaboradores, se le denomina Sagrado Colegio de Cardenales y se distribuye en tres órdenes: episcopal, presbiteriana y
diaconal.
El Papa Gregorio X, en 1274 organizó el "Cónclave" (confinamiento de cardenales durante la elección del Papa), y desde
entonces el Papa es elegido por el Sagrado Colegio y el poder le viene de Dios al aceptar su nominación.
Además del Sagrado Colegio, la organización cuenta con otra importante institución: la Curia Romana, a quien
corresponde funciones propiamente administrativas, y para entenderlas está dividida en departamentos, siendo su división
principal las congregaciones romanas, fue establecida por el Papa Pío X (1903-1914). Se compone de los siguientes
dicasterios: Secretaria de Estado o Papal y Consejo (Sagrada Congregación), para los asuntos públicos eclesiásticos,
Sagradas Congregaciones, Tribunales, Oficios Secretariados Consejos de Seglares y Comisión de Estudios "Justicia et
Pax".
Siendo la Iglesia Católica la mayor organización mundial existente y a su vez la más centralizada en su forma de gobierno,
resulta importante por sus funciones desde el punto de vista administrativo.
Dentro de la organización existen los obispos, presbíteros y diáconos, constituyen la segunda triada, existen también los
subdiáconos, acólitos, exorcistas, lectores y guardianes, diferentes categorías que actualmente se consideran como etapas de formación para el sacerdote.
Su organización ha tenido que atender a un crecimiento no sólo funcional sino también geográfico, como consecuencia del
establecimiento de misioneros o de monjes.
De la organización de la Iglesia se obtiene un principio administrativo muy importante y que ha demostrado en los muchos
siglos de operación lo que vale el adoctrinamiento de quienes ante un objetivo común están dispuestos a unir esfuerzos
individuales en uno colectivo. El "dominio de una idea" ya sea dogmática, de servicio social o de coordinación de acciones,
no puede ser sustituido por la estructura administrativa o por ningún principio científico
.
5 0
3.
Influencia de la organización militar
La organización militar también ha influido en el desarrollo de las teorías de la administración. La organización lineal, por
ejemplo, tiene sus orígenes en la organización militar de los ejércitos de la Antigüedad y de la época medieval. El principio
de unidad de mando, según el cual cada subordinado sólo puede tener un superior -fundamental para la función de
dirección-, es el núcleo central de todas las organizaciones militares de aquellas épocas. La escala jerárquica, es decir, la
escala de niveles de mando de acuerdo con el grado de autoridad y de responsabilidad correspondiente, es un elemento
característico de la organización militar, utilizado en otras organizaciones. Con el transcurrir de los tiempos, la ampliación
gradual de la escala de mando trajo también una correspondiente ampliación del grado de autoridad delegada: a medida
que el volumen de operaciones militares aumentaba, crecía también la necesidad de delegar autoridad en los niveles más
bajos dentro de la organización militar. Todavía en la época de Napoleón (1769-1821), el general, al dirigir su ejército,
tenía la responsabilidad de vigilar la totalidad del campo de batalla. Sin embargo, ante las batallas de mayor alcance,
incluso de ámbito continental, el comando de las operaciones de guerra exigió, no nuevos principios de organización, sino
la extensión de los principios entonces utilizados, lo que condujo a una planeación y control centralizados paralelos a las
operaciones descentralizadas. Se pasó así la centralización del mando y a la descentralización de la ejecución.
El concepto de jerarquía dentro de la organización militar es tan antiguo como la propia guerra, pues existió siempre la
necesidad de un estado mayor para el ejército. Sin embargo, el estado normal, como cuartel general, sólo apareció en
1665 con el Distrito de Brandenburgo, precursor del ejército prusiano. La evolución del principio de asesoría y la f ormación
de un estado general tuvo su origen el siglo XVIII en Prusia, con el emperador Federico II, el Grande, (1712-1786) quien,
deseoso de aumentar la eficiencia de su ejército, hizo algunas innovaciones en la estructura de la organización militar. Con
la ayuda del general Scharnhorst fue creado un estado mayor (staff) para asesorar el mando (línea) militar. Los oficiales de
línea y de asesoría trabajaban independientemente, en una nítida separación entre la planeación y la ejecución de las
operaciones de guerra. Los oficiales formados en el estado mayor se transferían posteriormente a posiciones de mando
(línea) y de nuevo al estado mayor, lo que aseguraba una intensa experiencia y vivencia en las funciones del gabinete, de
campo y nuevamente de gabinete .
Otra contribución de la organización militar es el principio de dirección, según el cual todo soldado debe conocer
perf ectamente lo que se espera de él y aquello que debe hacer. Resalta Mooney que Aun Napoleón, el general más
autócrata de la historia militar, nunca dio una orden sin explicar su objetivo y verificar que se había comprendido
correctamente, pues estaba convencido de que la obediencia ciega jamás lleva a la ejecución inteligente de cualquier acto.
A comienzos del siglo XIX, Carl Von Clausewits (1780-1831), general prusiano, escribió un tratado sobre la guerra y los
principios de la guerra , sugiriendo cómo administrar los ejércitos en periodos de guerra. En éste se inspiraron muchos
teóricos de la administración que posteriormente se basaron en la organización y en la estrategia militar, adaptando sus
principios a la organización y a la estrategia industrial.
Clauswits consideraba la disciplina como un requisito básico para una buena organización. Para él, toda organización
requiere una planeación cuidadosa en la cual las decisiones deben ser científicas y no simplemente intuitivas. Las
decisiones deben basarse en la probabilidad y no sólo en la necesidad lógica. El administrador debe aceptar la
incertidumbre y planear de manera que pueda minimizarla.
5 1
C.
La Administración en la Edad Moderna
En el tiempo comprendido entre la Antigüedad y el inicio de la Edad Moderna, la filosofía se dirigió hacia una variedad de
preocupaciones que nada tenían que ver con los problemas administrativos.
1.
Los filósofos modernos
Sólo a partir de Francis Bacon (1561-1626), filósofo y estadista inglés, considerado el fundador de la lógica moderna,
basada en el método experimental e inductivo, vamos a encontrar alguna preocupación práctica por separar,
experimentalmente, lo esencial de lo accidental o accesorio. Bacon se anticipó al principio conocido en administración
como principio de la prevalencia de lo principal sobre lo accesorio.
No obstante, el mayor exponente de la época f ue René Descartes (1596-1650), filósofo, matemático y físico francés,
considerado el fundador de la filosofía moderna. Fue el creador de las f amosas coordenadas cartesianas y le dio un
impulso muy valioso a las matemáticas y a la geometría de la época. En filosofía se hizo celebre por su libro El discurso
del método, donde describe los principales conceptos de su método filosófico, hoy denominado método cartesiano, cuyos
principios son:
1. principio de la duda metódica o de la certeza: consiste en no aceptar como verdadera cosa alguna, mientras no se
–
sepa con certeza
o sea clara y nítidamente- aquello que es realmente verdadero. Con esta duda metódica se evita
el prejuicio y la superficialidad, aceptándose sólo como cierto aquello que sea evidente;
2. principio del análisis por descomposición: Consiste en dividir y descomponer cada dificultad o problema en tantas
partes como sea posible y necesario para su mejor adecuación y solución y resolverlas cada una
independientemente;
3. principio de la síntesis por composición: se fundamenta en el hecho de conducir ordenadamente nuestros
pensamientos y nuestro raciocinio, comenzando por los objetivos y asuntos más fáciles y simples de conocer, para
encaminarnos gradualmente a los más difíciles;
4. principio de la enumeración (revisión general) o de la verificación: consiste en hacer, en todo, recuentos,
verificaciones y revisiones tan generales, de manera que nos quede la seguridad de que nada se ha omitido o
dejado de lado.
Tomas Hobbes (1588-1679) desarrolló una teoría del origen contractualista del Estado, según la cual el hombre primitivo
que vivía en estado salvaje, pas lentamente a la vida social mediante un pacto entre todos. Más aún “el hombre es un
lobo para el hombre”, o sea que el hombre primitivo era un ser
antisocial por definición, y vivía en guerra permanentemente
con sus vecinos. El Estado vendría a ser, por tanto, la resultante inevitable de dicha situación, para imponer el orden y la
organización en la vida social, a la manera de un Levitán. El Estado, a medida que crece, presenta las dimensiones de un
dinosaurio, amenazando la libertad de todos los individuos.
Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) desarrolló la teoría del contrato social: el Estado surge de un acuerdo de voluntades.
Rousseau imagina una convivencia individualista, en la cual los hombres comparten cordial y pacíficamente, sin fricciones
con sus semejantes. Sin embargo, si el hombre es por naturaleza bueno y afable, la vida en sociedad lo corrompe
.
52
Karl Marx (1818-1883) y su socio Friedrich Engels (1820-1895) proponen una teoría del origen económico del Estado. El
surgimiento del poder político y del Estado no es más que el fruto de la dominación económica del hombre por el hombre.
El Estado se convierte en un orden coercitivo, impuesto por una clase social explotadora. En el Manifiesto comunista,
afirman que la historia de la humanidad fue siempre la historia de la lucha de clases. Hombres libres y esclavos, patricios y
plebeyos, nobles y siervos, maestros y artesanos, en una palabra explotadores y explotados, siempre mantuvieron una
lucha, a veces oculta, a veces patente. Marx sostiene que todos los fenómenos históricos son el producto de las relaciones
económicas entre los hombres. El marxismo f ue la primera ideología en preconizar el estudio de las leyes objetivas del
desarrollo económico de la sociedad, en oposición a los ideales metafísicos.
Con el surgimiento de la filosofía moderna, la administración deja de recibir contribuciones e influencias de tipo f ilosófico
puesto que el objeto de estudio de la filosofía se aleja enormemente de los problemas organizacionales
.
53
Los cameralistas germanos y austriacos
2.
Estudios realizados por grupos de profesores y administradores públicos germanos y austriacos (1550-1760) que
concluyeron con la escuela cameralista (coincidieron con el Estado centralizado de Federico Guillermo de Prusia (1713-
1740) y de Ma. Teresa de Austria (1740-1789) y se interesaron en asuntos económicos muy vinculados en pensamiento
con el mercantilismo británico y con los fisiócratas franceses, que auspiciaban a un Estado rico, pero los cuales proponían
reformas; también apoyaron la sistematización de la administración pública.
Como dijo Ludewing en 1727, el cameralismo era una tecnología administrativa sobre aspectos de administración
financiera y agrícola.
Johann Vin Justi apunta: La gran administración estatal descansa virtualmente en las mismas reglas que otras
administraciones deben observar. En ambas empresas el propósito último es obtener los medios para asegurar lo que se
le ha logrado, y usar razonablemente esos bienes poseídos. La administración interna del Estado es de mayor importancia
y exclusión que aquella de una persona privada.
La labor de los cameralistas tuvo gran importancia por lo que se logró mejorar los sistemas administrativos, aunque su
doctrina tuvo aplicación sólo en Rusia y en Austria.
En la siguiente Ilustración y con el propósito de tener una concepción general del tema, se presenta a continuación la
cronología de los principales eventos de los orígenes de la administración .
1
Ilustración 1: Cronología de los principales eventos de los orígenes de la administración:
Años Autores
Eventos
400 a.C. Egipcios Rec onoc imiento de la necesidad de planear organizar y c ontrolar.
2600 a.C. Egipcios Descentralización en la organización.
2000 a.C. Egipcios Rec onoc imiento de la necesidad de órdenes escritas. Us o de c onsultoría staff.
1800 a.C. Hammurabi (Babilonia) Empleo de c ontrol escrito y testimonial; es tablecimiento del salario mínimo; reconocimiento
de que la respons abilidad no puede transferirs e.
1491 a.C. Hebreos Conceptos de organización, princ ipio es calar, principio de la excepción.
600 a.C. Nabuc ondonosor (Babilonia) Control de la producción e incentivos salariales.
500 a.C. Mencius (China) Rec onoc imiento de la necesidad de sistemas estándares
400 a.C. Sócrates (Grecia)
Enunciado de la universalidad de la administración
Rec onoc imiento de la necesidad de las relac iones humanas ; empleo del estudio de
movimientos arreglo físic o y manejo de materiales
Ciro (Persia)
Enunciado del principio de la espec ialización
Platón (Grecia)
175 a.C. Caton (Roma) Uso de las descripciones de funciones
20 Jesús (Judea) Unidad de mando, reglamentos relaciones humanas.
284 Dioclec iano (Roma) Delegación de autoridad
1436 Ars enal de Venecia Contabilidad de costos, verificaciones y balances de control, numeración de inventarios ,
interc ambio de partes, utilización de la técnica de línea de montaje, implementación de la
administración de pers onal, estandarización de las partes, control de inventarios y de costos.
1525 Nicolás Maquiavelo Confianza en el principio de consens o del grupo, reconocimiento de la necesidad de
cohesión en la organización, enunciado de las cualidades de liderazgo, descripción de
tácticas políticas.
1767 Sir J ames Stuart (Inglaterra) Teoría de la fuente de autoridad, impacto de la automatización, diferenciac ión entre gerentes
y trabajadores, basada en las ventajas de la especialización.
1776 Adam Smith (Inglaterra) Aplic ación del principio de especialización a los trabajadores manufactureros , concepto de
control.
1799 Eli Whitney (Es tados Unidos) Método científico, empleo de la contabilidad de costos y del control de c alidad, aplicación del
concepto de interc ambio de partes , reconocimiento de la amplitud administrativa.
1800 James Watt
Proc edimientos es tandarizados de operación, espec ific ación, métodos de trabajo,
planeación, inc entivo salarial, tiempos estándares, datos estandariz ados , seguros mutuos a
Mathew Boulton (Inglaterra)
los empleados, bonificaciones de navidad, utilización de la auditoría
1810 Robert Owen Rec onoc imiento y aplicación de prácticas de pers onal, respons abilidad del entrenamiento de
los obreros e introducción de planes de vivienda para estos.
1832 Charles Babbage (Inglaterra) Énfas is en el método científico, énfasis en la especialización, división del trabajo, es tudios de
tiempos y movimientos, c ontabilidad de costos , efectos del color en la eficiencia del obrero
1856 Daniel McCallum (Estados Unidos) Empleo de organigramas para mostrar la estructura organizacional, aplicación de la
administración sistémica en los ferrocarriles.
1886 Henry Metc alfe (Estados Unidos) Arte de la administración, ciencia de la administrac ión.
1856-191
5 Frederick W. Taylor (Estados Unidos) Administración científica, aplicación de sistemas, administración de personal, necesidad de
cooperación entre el trabajo y la gerencia, incrementos salariales, división equitativa entre el
trabajo y la gerencia, organización funcional, principio de excepción aplicado al sistema de
costos, estudio de métodos estudio de tiempos, definición de la administración científica,
énfas is en la tarea administrativa, en la investigación, planeación, c ooperación y c ontrol.
1881-192
5 Henri Fayol (Francia) Rec onoc imiento de la necesidad de aplicar rac ionalmente las 6 funciones básicas (técnicas,
financieras, comerciales , contabilidad, seguridad y administrativas. Establecimiento de los
elementos del proc eso administrativos (prever, organizar, dirigir, coordinar y c ontrolar).
Rec onoc imiento de los 14 principios generales de la administración
La administración, tal como la conocemos hoy, es el resultado histórico e integrado de la contribución acumulada de
numerosos pioneros, algunos filósofos, economistas, ingenieros, estadistas y otros, entre los que se incluyen empresarios,
que con el transcurso del tiempo fueron desarrollando y divulgando obras y teorías en su campo de actividades.
Siendo así no es de extrañar que la administración moderna utilice ampliamente ciertos conceptos y principios
descubiertos y empleados en las ciencias matemáticas (incluso en la estadística), en las ciencias humanas (psicología,
sociología, biología, educación, etc.), en las ciencias físicas (física, química, etc.), así como en el derecho, la ingeniería,
etc. .
2
La agrupación de las diversas corrientes de pensamiento histórico, es básica como cultura administrativa, ya que
representa los antecedentes del desarrollo de la administración y su transformación paulatina por lo que su cuerpo
doctrinal, no es el resultado de investigaciones y experiencias recientes, sino que por lo contrario se remontan hasta los
mismos inicios de la humanidad.
De esta forma, la administración nace y se desarrolla a través de la necesidad de los individuos de coordinar sus
propósitos y esfuerzos, para realizar tareas rudimentarias, pero vitales que no podrían haber realizado solos.
El ejemplo de las primeras manifestaciones administrativas se presenta: "cuando dos hombres quisieron mover una piedra
que ninguno podía desplazar por si solo" .
3
El presente estudio, pretende analizar tanto al sector público como al privado, sin embargo, en el presente apartado, se
circunscribirá esencialmente al primero, ya que se carecen de datos durante las primeras tres, pocas históricas debido a
que el Estado tuvo una importancia mayor que el sector privado, de esta forma, las principales manifestaciones ideológicas
y la práctica administrativa se concentró en la actividad pública .
4
A. La Administración en la Época Antigua
La aparición del hombre representa una de las más grandes transformaciones operadas en el desarrollo de la naturaleza y
esta transformación se consumó cuando los antepasados del hombre, comenzaron a producir instrumentos de trabajo y
surgió la sociedad humana en la que el hombre primitivo vivió principalmente de la recolección de alimentos y de la caza,
el descubrimiento del fuego, representó un avance en la lucha contra la naturaleza. Fueron representativas: La edad de
piedra, la edad de bronce y la edad de hierro. Con la invención del arco y la flecha y el progreso de la caza, surgió la
ganadería primitiva y con ello se desarrolló "la agricultura primitiva". El tipo de producción de bienes era primitivo y no
creaba excedentes que arrojara plus producto, la distribución era igualitaria y sólo suficiente para satisf acer necesidades.
1. Sociedad primitiva
Uno de los avances de la sociedad primitiva, fue la coordinación de esfuerzos y la división natural del trabajo con arreglo al
sexo y edad entre hombres y mujeres; adultos, niños y ancianos.
La agrupación de estos seres primitivos, dio paso a la formación de las hordas o gens, que consistían en un grupo de unas
decenas de personas unidas por vínculos de sangre y varias hordas o gens formaban los clanes y la unión de éstos
conformaban la tribu, que era una "forma superior de organización de la sociedad primitiva".
En esta era también llamada matriarcado, la mujer desempeñó un papel muy importante y definitivo, desempeñándose
como jefe de las gens, ya que el parentesco se computaba por línea materna, debido a que al vivir en promiscuidad sexual
y al mantener relaciones sexuales entre distintas mujeres y distintos hombres, cuando también mataban a las niñas, se
propició una gran escasez del sexo femenino, por o que entonces el parentesco solo se podía identificará por línea
materna y esta era al desarrollarse dio paso al patriarcado, en donde el varón se convirtió en jefe de la sociedad gentilicia y
el parentesco se computó por línea paterna.
La Ley económica del régimen de la comunidad primitiva, era producir los medios indispensables para la existencia de las
hordas, clanes y tribus con la ayuda de instrumentos de producción rudimentarios y a base de trabajo colectivo, sin que
existiera la propiedad privada, la división de la sociedad en clases y la explotación del hombre por el hombre.
La ausencia de la propiedad privada, la inexistencia de la división de la sociedad en clases y de la explotación del hombre
por el hombre, excluían la posibilidad de que existiera el Estado .
El hombre, al darse cuenta de las bondades de unir esfuerzos para lograr objetivos comunes, dio inicio a las bases del
esfuerzo cooperativo que se convirtió en consciente y sistemático, evolucionando racionalmente conforme a la inteligencia
y las consecuentes necesidades del hombre.
siguiente forma: “La unidad de varios hombres puede, como toda unidad,
Sociológicamente Toennies lo analiza de la
considerarse de dos formas: o bien precede a la pluralidad, o bien la pluralidad existe con antelación y la unidad se
produce por ella. Es la naturaleza sensible; aquél es el modo de ser del organismo; éste representa el grado inorgánico.
Allí la unidad es la realidad, es la cosa en sí y para si, misma; aquí es el ideal, es decir, no existe sino en tanto que es
concebida por el pensamiento humano que efectúa su representación, y, por fin, la concepción de tal todo, sea o no sobre
el fundamento de la sensación. Mas en tanto que las partes integran el todo, puede, y aun necesariamente debe, la
unidad, ser considerada como su producto, aun cuando el compuesto haya sido obtenido por la fuerza, merced a la
voluntad humana. La cooperación de las partes -en la misma dirección para un movimiento común- es en el último caso el
fin, en el primero, al menos, consecuencia de la combinaci n ”.
6
Es decir que la unidad de varios hombres se puede considerar de dos modos:
Cuando la unidad antecede a la pluralidad, que en su naturaleza sensible es el modo de ser del organismo, en donde la
unidad es la realidad, la cosa en sí y para sí misma; y la cooperación de las partes, en este caso es la consecuencia de
haberse combinado la unidad y la pluralidad.
Cuando la pluralidad antecede a la unidad, en su naturaleza sensible, representa el grado de ser inorgánico en donde la
unidad es el ideal, no puede existir mientras no la conciba el pensamiento humano y sea el producto de satisfacer una
necesidad común. Por lo tanto, la unidad es el producto de la pluralidad aún cuando se llegue a propiciar por la fuerza de
la misma voluntad humana; y el fin es la cooperación de las partes para lograr un movimiento común la unión de los
propósitos y de las acciones, es la base de la organización humana y se denomina en sociología "Sinergia Social"
La sistematización de la unión para aprovechar acciones conjuntas y propósitos comunes, ha sido de una relevancia tal,
que por ello se han constituido instituciones económicas y familiares, que son el producto de la inteligencia humana, de la
invención, del sentimiento y de los deseos de la colectividad.
De esta forma se integran primero los grupos de seres humanos que por vínculos consanguíneos les une su parentesco
(familia), o bien por grupos de hombres inspirados por propósitos y esfuerzos conjuntos para sobrevivir; luego hordas,
clanes y tribus y como consecuencia de sus luchas, surge el Estado incipiente, que al evolucionar se convertiría en
civilizado.
Por ello, tiene razón el sociólogo mexicano Antonio Caso al afirmar que: "El Estado, es la síntesis de varios grupos
humanos ".
7
El resultado del presente análisis f ormativo-sociológico, se sintetiza en que: La concepción del acto administrativo,
evoluciona como parte del proceso histórico, hasta convertirse en consciente sistemático y democrático en sus
más amplias acepciones .
8
Hemos visto que las prácticas administrativas se han ido formando a través de la historia. Por ello, resulta absurdo pensar
que la teoría moderna se a producto de una generación iluminada o que alguien la inventó o descubrió. Asimismo, la ética
de las prácticas administrativas ha cambiado y obedece a los procesos históricos. No siempre se ha visto con buenos ojos
al comerciante independiente. Las formas y prácticas de la administración pública han cambiado también y han tenido
diferentes justificaciones. Los fenicios, por ejemplo, favorecieron el comercio, mientras los egipcios formaron monopolios
estatales fuertes y poderosos.
Nuestra cultura, administrativamente hablando, recibió influencias de muchas civilizaciones. Generalmente, se acepta la
afirmación de que la base fundamental de la cultura occidental está en las influencias judío greco-romanas, aunque no hay
que perder de vista que los árabes dominaron España por más de 700 años y que en el caso latinoamericano, los pueblos
autóctonos se fusionaron culturalmente con los conquistadores españoles.
2. El pueblo judío
El pueblo Judío es el primero en aceptar el monoteísmo. Practicó formas capitalistas desde el año 1,000 a. de C.,
aproximadamente e influyó en Europa, en diversas épocas a través de las inmigraciones constantes que realizó. Es
importante su influencia en el Cristianismo .
3. Administración egipcia
La historia nos demuestra que la mayor parte de las iniciativas militares, sociales, políticas y religiosas, tuvo una estructura
orgánica piramidal. Sin embargo, aunque la forma no fue muy regular, esa pirámide refleja una estructura jerárquica que
concentra en el vértice las funciones de poder y de decisión. La teoría de la estructura jerárquica no es nueva: Platón,
Aristóteles, Hammurabi, etc., ya hablaban de ella.
La Biblia nos cuenta consejos de Jetró, suegro de Moisés y sacerdote de Madián, quien notando las dificultades de su
yerno para atender al pueblo y juzgar sus querellas, después de esperarlo todo un día en una fila, con el fin de conocer sus
decisiones para cada caso, le preguntó a Moisés
:
1 0
¿Que es esto que haces tú con tu pueblo? ¿Por qué te sientas tú solo, y todo el pueblo aguarda de pie delante de
ti, desde la mañana hasta el atardecer?
A lo que respondió Moisés:
Porque el pueblo viene a mí para consultar a Dios. Cuando tiene alguna querella viene a mí para que yo juzgue
entre uno y otro, y le haga saber los mandamientos y las leyes de Dios.
Jetró entonces lo amonestó:
No es bueno lo que haces. Sin duda, desfallecerás, y también este pueblo que está contigo, pues el trabajo es muy
pesado para ti; no podrás hacerlo tú solo. Escucha, pues, mis palabras. Yo te aconsejaré y dios está contigo.
Representa al pueblo delante de Dios. Lleva a Dios sus causas, enséñales los mandamientos y las leyes, y
muéstrales el camino por donde deben andar y lo que deben hacer. Busca entre el pueblo hombres capaces que
teman a Dios, hombres de verdad, que aborrezcan la avaricia. Ponlos sobre el pueblo, por jefes de mil, de cien, de
cincuenta y de diez, para que juzguen a este pueblo permanentemente. Toda causa grave júzgala tú, mas toda
causa pequeña ellos mismos la juzgarán. Será así más fácil para ti y ellos llevarán la carga contigo; si esto hicieres
y Dios así lo mandare podrás sostenerte. Así también, todo este pueblo volverá en paz a su lugar.
En el texto bíblico cuenta que Moisés siguió los consejos de su suegro: escogió hombres capaces en todo Israel y les
delegó autoridad para que fueran sus representantes -jefes de mil, de cien, de cincuenta y de diez-, (ver ilustración No. 2.),
y desde ese momento pasaron a impartir justicia, conforme al nivel de competencia delegada. Todas las causas simples
las juzgaban ellos mismos, mientras que sólo las más graves eran llevadas a Moisés.
Ciertas referencias prehistóricas acerca de las magnificas construcciones erigidas durante la Antigüedad en Egipto,
Mesopotamia y Siria, atestiguan la existencia de dirigentes capaces de planear y guiar los esf uerzos de millares de
trabajadores en monumentales obras que perduran todavía.
Los papiros egipcios que datan, probablemente de 1300 a.C. ya nos indican la importancia de la organización y
administración de la burocracia política en el Antiguo Egipto. En China, las parábolas de Conf ucio sugieren prácticas para
la buena administración pública .
11
En estudios realizados por James H. Breadsted, Max Weber y Michael Rostovtszeff, interpretaron los sistemas
administrativos de Egipto alrededor del año 1300 antes de Jesucristo dejando establecido que existía: una Economía
Planeada, y como complemento muy importante un Sistema Administrativo bastante amplio, calificado como "burocrático".
Situación que es favorecida por los medios de comunicación marítimos fluviales así como por el uso comunal de la tierra,
lo que obligó a que los servicios y bienes fueran administrados de manera pública y colectiva a través de un gobierno
central de gran poder.
Durante la Cuarta, Undécima y Decimocuarta dinastías, existió una severa coordinación de los esfuerzos económicos de
toda la población, a fin de garantizar a cada uno de ellos y a todos como comunidad el más acentuado alto grado de
prosperidad.
Los Ptolomeos heredaron de los faraones una organización económica y administrativa bien establecida y mantuvieron las
condiciones del gobierno, administrando al país con una burocracia sistematizada y concentrada en donde los hombres
eran casi esclavos.
Michael Rostovtzeff apunta que por primera vez en esa época el sistema administrativo fue codificado, se coordinó y llevó
a cabo con una maquinaria bien organizada, establecida para un propósito bien definido y bien comprendido, basándose el
sistema en la fuerza y en la compulsión.
El sistema de los Ptolemeos tuvo gran influencia en Filadelfia (159 a.C. 139 a.C.), puesto que en ella también la agricultura
el pastoreo, la industria y el comercio fueron conducidos dentro de iguales marcos de rigidez.
4. Régimen esclavista
Con la aparición de la agricultura y la ganadería, se dio la primer división del trabajo en agricultores y ganaderos, que
intercambiaban los productos que unos y otros producían y necesitaban para sobrevivir, al surgir los oficios especializados,
como los de tejedor, herrero, alfarero, etc., se dio la segunda división del trabajo y con ello a través de las guerras entre las
tribus, se dio paso al régimen de la esclavitud.
El desarrollo de las fuerzas productivas y el nacimiento de la propiedad privada condujeron a la desintegración de las gens.
La comunidad gentilicia, fue desplazada por la comunidad rural. La comunidad rural o de vecinos, a diferencia de las gens,
se formaba por individuos no unidos entre sí, necesariamente, por lazos de parentesco. La casa, la economía doméstica,
el ganado: todo pertenecía en propiedad privada a cada familia.
En estas condiciones, las personas que desempeñaban dentro de la comunidad las funciones de jefes, caudillos militares y
sacerdotes, se aprovecharon de su situación para enriquecerse, apoderándose de porciones considerables de patrimonio
común. De esta forma, los titulares de los cargos públicos fueron encumbrándose cada vez más sobre la masa de los
miembros de la comunidad, f ormando la aristocracia gentilicia y transmitiendo con frecuencia cada vez mayor a sus
herederos el poder alcanzado por ellos.
Con el desarrollo de las fuerzas productivas, el trabajo del hombre aplicado a la agricultura y la ganadería, comenzó a
rendir más medios de sustento que los estrictamente necesarios para atender la vida del hombre, surgiendo la posibilidad
de apropiarse del plus trabajo y el plus producto, o sea, el remanente del trabajo y el producto que sobraba después de
cubrir las necesidades más perentorias del trabajador y su familia. Esto propició el que ya no se diera muerte a los cautivos
y prisioneros, como frecuentemente se hacía, sino que sería más beneficioso ponerlos a trabajar para otros, convertidos
en esclavos.
De esta manera los prisioneros eran esclavos y los esclavistas eran hombres libres, que tenían derechos de los que los
otros carecían, con ello nace la propiedad privada y la sociedad se divide en clases sociales. Aparece la explotación del
hombre por el hombre, es decir la apropiación gratuita por unos del trabajo de otros.
Los hombres libres, se dividieron en: 1) la clase de los grandes terratenientes; 2) la clase de los pequeños productores
(campesinos y artesanos), entre los que había capas acomodadas que también explotaban el trabajo de los esclavos y
11
ocupaban la posición de esclavistas; y 3) los sacerdotes cuya importancia era grande y pertenecían por su situación a la
clase de los grandes terratenientes y esclavistas.
El trabajo colectivo fue desplazado por el trabajo individual, la propiedad social por la propiedad privada y el régimen
gentilicio por la sociedad de clases. A partir de este período, toda la historia de la humanidad, hasta llegar a la construcción
de la sociedad socialista, se convierte en la historia de la lucha de clases.
Los campesinos mantenían fundamentalmente una economía natural
pero se veían obligados a vender en el mercado
1 3
una parte de sus productos, para poder comprar los suyos a los artesanos y pagar los impuestos en dinero. Todo ello hizo
que una parte de lo producido por el trabajo de los artesanos y campesinos fuera convirtiéndose poco a poco en
mercancía . La producción de artículos para el cambio constituye el rasgo característico de la economía mercantil.
1 4
A medida que el cambio fue extendiéndose y convirtiéndose en una operación usual, se destacó poco a poco, entre las
demás, una mercancía que todo el mundo aceptaba de buen grado a cambio de cualquiera. Esta mercancía comenzó a
desempeñar las funciones de dinero .
15
El progreso de los oficios y del cambio condujo, ya en la remota antigüedad, al despuntar el régimen esclavista de
producción a la creación de ciudades. Al principio la ciudad no se distinguía gran cosa de la aldea, pero poco a poco fue
concentrándose en ella los oficios y el comercio, iniciándose así el proceso de divorcio entre la ciudad y el campo y de la
oposición entre la una y el otro.
A la par del aumento de la masa de mercancías intercambiadas, se ensancharon los límites territoriales del intercambio,
surgiendo la necesidad de intermediarios entre vendedores y compradores, función que desempeñaron los mercaderes .
1 6
La segregación de la clase de los mercaderes, gente dedicada, no a producir, sino a cambiar los productos fue la tercera
gran división social del trabajo.
El incremento de la producción y el cambio acentuó considerablemente las desigualdades patrimoniales, en manos de los
ricos se acumulaba el dinero, mientras los pobres se veían, más frecuentemente, obligados a recurrir a los ricos para
solicitar préstamos, a veces en especie, pero también en dinero. Los ricos prestaban con fines de lucro proporcionando el
préstamo a crédito con elevados intereses. De esta forma se tenía a los deudores sojuzgados y si no pagaban los reducían
a la esclavitud y los despojaban de sus tierras. Surgió la usura que contribuyó a enriquecer a unos y a sojuzgar
económicamente a otros.
La propiedad privada se extendió a la tierra, la cual comenzó a venderse e hipotecarse. Si el deudor no podía pagar al
prestamista, tenía que abandonar su tierra y vender en esclavitud su persona y la de sus hijos, para rescatar la deuda.
Surgen así los grandes terratenientes que arrebatan a las comunidades rurales y campesinas sus tierras y pastizales. De
esta forma la economía esclavista se ensancha, fortalece y extiende a todas las ramas de la producción. El trabajo de los
esclavos se convierte en la base de la existencia de la sociedad, estableciéndose el modo esclavista de producción.
Con la propiedad privada, surgen los grandes terratenientes que al mismo tiempo eran grandes esclavistas. Surgen
también los pequeños productores, campesinos y artesanos; los sacerdotes y los esclavos dividiéndose de esta forma la
sociedad en estas clases sociales.
El nacimiento de la propiedad privada y la división de la sociedad en clase hizo necesaria la aparición del Estado.
Históricamente, los órganos del régimen gentilicio perdieron poco a poco su carácter popular. Convirtiéndose en órganos
de usurpación, dominio y opresión sobre sus tribus y las tribus vecinas. De los jefes y caudillos militares surgieron los
príncipes y los reyes. Su autoridad descansaba, en otro tiempo por haber sido elegidos, ahora comenzaron a emplear su
poder para defender los intereses de la minoría poseedora así como para dominar y reprimir a los esclavos, de esta forma
surge el poder del Estado.
En esta época, el Estado se encargaría de proteger una a minoría explotadora y refrenar a la gran mayoría explotada.
El estado esclavista mantuvo a las masas de esclavos sujetas a obediencia y acabó convirtiéndose en un extenso aparato
de sojuzgamiento y de violencia sobre las masas populares. La democracia de la Grecia y de la Roma antiguas, que tanto
ensalzan los historiadores burgueses, era, en realidad, una democracia de esclavistas.
La Ley económica fundamental del régimen esclavista fue la producción de productos excedentes para ser aprovechados
por los esclavistas, mediante la rapaz explotación de los esclavos que eran de su propiedad
5. Administración china
Confucio (h. 552-h. 479 a. de C.), según la tradición pasó la juventud en la pobreza, sentó las bases de un buen gobierno
en China, desempeñó cargos desde magistrado local hasta primer ministro, aunque nunca estuvo satisfecho de lo que
aportó. Al retirarse de la vida pública escribió sobre aspectos políticos y de gobierno entre otros:
Dejó establecido: que aquellos que ocuparan posiciones públicas, deberían conocer las condiciones del país, con el
propósito de que cuenten con la capacidad de resolver adecuadamente los problemas públicos, para lo cual deberían de
tomar en cuenta diferentes opiniones, hacer estudios imparciales y carentes de egoísmo, resolviendo los asuntos de
manera moderada, práctica y lógica, de acuerdo a las normas de la ética. Tener un gran espíritu público, excluir el
favoritismo y el partidarismo, para promover el bienestar económico del pueblo.
Consideraba que en el arte de gobernar había de tener presentes los asuntos públicos sobre todas las cosas y en
practicarlos infatigable, consistente y continuamente, para lo cual se hacía necesario estudiar los pequeños fenómenos
estatales, observando las políticas f undamentales del gobierno.
Micius o Mo-ti fundo quinientos años a. de C. una rama de la misma escuela, que difería de Confucio en aspectos
meramente filosóficos. Y seiscientos años antes de esa fecha, Chou usó un manual elaborado por Confucio sobre su
gobierno y administración y al cual se le dio características de Constitución, que estableció reglas sobre organización,
funciones, procedimientos, labores de rutina, controles, castigos y registros.
Por varios siglos los Chinos tuvieron un sistema administrativo de orden, con un servicio civil bien desarrollado y una
apreciación bastante satisf actoria sobre muchos de los problemas modernos de administración pública
.
1 8
6.
Administración democrática griega
Matemáticos, economistas, filósofos y prof undos pensadores. En su organización social favorecieron el desarrollo
industrial y comercial. Han sido, sin duda, los formadores de la ideología moderna. Discutieron y analizaron, los conceptos
del origen y organización del Estado; la libertad, la propiedad privada y la ética mercantil.
A continuación analizaremos la influencia de los filósofos griegos más representativos del período clásico.
a)
La influencia de los filósofos griegos
Desde la antigüedad, la administración ha recibido gran influencia de la filosofía. Haimann, como también Koontz y
O´Donnell se refieren al filósof o griego Sócrates (470 a.C.-399 a.C.) quien, en su discusión con Nicómaco, expone su
punto de vista acerca de la administración como una habilidad personal separada del conocimiento técnico y de la
experiencia:
Con respecto a cualquier cosa que él pueda presidir, un hombre será, si sabe lo que necesita y si es capaz, de
proveerlo, un buen dirigente, ya sea que tenga la dirección de un coro, de una familia, de una ciudad o de un
ejército. ¿ No es también un trabajo castigar a los malos y honrar a los buenos? Por tanto, Nicómaco, no
despreciéis a los hombres hábiles en administrar sus propios haberes, pues los quehaceres privados difieren de los
públicos sólo en magnitud, en otros aspectos son similares; pero lo que más se debe observar es que ninguno de
ellos puede ser dirigido sin hombres. Los quehaceres privados no son dirigidos por una especie de hombre y los
públicos por otra: pues aquellos que conducen a los negocios públicos no utilizan hombres de naturaleza diferente
de aquellos empleados por quienes dirigen los negocios privados; y quienes saben emplearlos, conducen tanto los
negocios públicos como los privados juiciosamente, mientras que aquellos que no saben se equivocan en la
administración de ambos .
1 9
(1) Platón (429 a. C.- 347 a. C.)
Filósofo griego, nacido en Atenas discípulo de Sócrates, escribió La República, las Leyes, Critón, Fedón, Georgias, El
Banquete, y otras obras, con motivo de la muerte de Sócrates en el año 399 a. de C., Platón -preocupado profundamente
por los problemas políticos y sociales inherentes al desarrollo social y cultural del pueblo griego- escribe La República, en
donde expone su punto de vista sobre el estilo democrático de gobierno y sobre la administración de los negocios públicos.
En su obra pretendió formular un modelo de organización pública gobernada por una aristocracia de filósofos y sabios, a
los que les prohibía acumular riqueza, por ser ésta contraria a la naturaleza de la bondad y la virtud.
(a) Origen del Estado
Platón derivó el origen del Estado de la necesidad humana de asociarse y de la división del trabajo, estableciendo:
“
La ciudad nace, en mi opinión, por darse la circunstancia de que ninguno de nosotros se basta a sí mismo, sino
que necesita de muchas cosas... Así pues cada uno va tomando consigo a tal hombre para satisfacer esta
necesidad y a tal otro para aquella; de este modo, al necesitar todos de muchas cosas vamos reduciendo en una
sola vivienda a multitud de personas en calidad de asociados y auxiliares, y a esta cohabitación le damos nombre
de ciudad”. “Cuando más, mejor y
más f ácil se produce, es cuando cada persona realiza un solo trabajo de acuerdo
con sus aptitudes, (...) y sin ocuparse de nada más que de él”.
Platón analizó cinco formas de gobierno de los humanos hasta su época: Aristocracia , Oligarquía , Timarquía
,
2 0 2 1 2 2
Democracia
y Tiranía .
2 3
2 4
Se inclinó por el régimen aristocrático, en el que los gobernantes deben ser filósofos y tender a la contemplación del bien.
Los describe, explica cómo deben ser seleccionados y probados, y detalla los elementos de la formación que debían
recibir.
(b) Jerarquía de la organización social
Platón concibe a la sociedad organizada en torno a dos regímenes económicos sociales: el comunista para los
gobernantes y guerreros, y el de la propiedad privada para todos aquellos que no deben intervenir en el gobierno.
Sostiene que los hombres son de tres clases, según predomine en ellos lo racional, lo irascible y lo concupiscible, lo cual
da lugar a tres razas diferentes:
1. La de oro, de los gobernantes;
2. La de plata, de los guerreros; y,
3. La de hierro y bronce, de los labradores, comerciantes, artesanos, etc.
para justificar tal división, Platón recurrió al mito de los Dioses:
Pero escucha ahora el resto del mito. “Sois, pues, hermanos todos cuantos habitáis en la ciudad –
les diremos
siguiendo con la fábula-, pero al formaros los dioses hicieron entrar oro en la composición de cuantos de vosotros
están capacitados para mandar, por lo cual valen más que ninguno; plata, en la de los auxiliares, y bronce y hierro
en la de los labradores y demás artesanos. Como todos procedéis del mismo origen, aunque generalmente ocurra
que cada clase de ciudadanos engendre hijos semejantes a ellos, puede darse el caso que nazca un hijo de plata
de un padre de oro, o un hijo de oro de un padre de plata, o que se produzca cualquier otra combinación semejante
entre las demás clases. Pues bien, el primero y principal mandato que tiene impuesto la divinidad sobre los
magistrados ordena que, de todas las cosas en que deben comportarse como buenos guardianes, no haya ninguna
a que dediquen mayor atención que a las combinaciones de metales de que están compuestas las almas de los
niños. Y si uno de éstos, aunque sea su propio hijo, tiene en la suya parte de bronce o hierro, el gobernante debe
estimar su naturaleza en lo que realmente vale y regalarle, sin la más mínima conmiseración, a la clase de los
artesanos y labradores. O, como auxiliar en el segundo, pues, según un oráculo, la ciudad parecerá cuando la
guarde un guardián de hierro o de bronce. “He aquí la fábula.
.
25
El comunismo platónico exige comunidad de mujeres para extirpar de la vida humana la distinción de lo tuyo y lo mío
(c) Selección de los Gobernantes
Considera Platón que es necesario seleccionar a los hombres mejor dotados para unirlos con las mujeres notables para
mejorar progresivamente la raza. Además, propuso con e3l mismo fin que se aplique el infanticidio a los nacidos débiles o
enfermos.
Dice el filósofo en la misma obra:
“Bien
-c oncluí-. Y después de esto, ¿qué tenemos que definir? ¿No hablaremos de cuáles de los ciudadanos han de gobernar o ser gobernados?
-¿Por qué no?
-¿Es, pues, evidente que los gobernantes deben s er más viejos y más jóvenes los gobernados?
-Evidente
-¿ Y que tienen que gobernar los mejores de entre ellos?
-También.
-¿Los mejores labradores no son los mejor dotados por la agricultura?
-Sí.
-Entonc es, pues to que los jefes han de ser los mejores de entre los guardianes, ¿no deberán ser también los más aptos para guardar una ciudad?
-Sí
-¿No se requerirán, pues , para esta misión personas sensatas, influy entes y que se preoc upen, además por la comunidad?
-Así es.
-Ahora bien: cada cual suele preocupars e más que por nada por aquello que es objeto de su amor.
-Forzosamente.
-
Y lo que uno más ama es aquello para lo cual se tiene por conveniente lo que lo es para uno mismo, y lo que, si prospera, c ree el amante prosperar
él también, y si no, lo contrario.
--Cierto- dijo
-Habrá, pues, que elegir entre todos los guardianes a los hombres que, examinada su conduc ta a lo largo de toda su vida, no parezcan más
inclinadas a oc uparse c on todo c elo en lo que juz guen útil para la c iudad y que se nieguen en absoluto a realizar aquello que no lo sea.
–
-Ciertamente, s on los más apropiados
dijo.
-Creo, pues , que es menester vigilarles en todas las edades de su vida para comprobar si se mantienen en esta convicc ión y no hay seducción ni
violencia capaz de hac erles olvidar y ec har por la borda su idea de que es nec esario hacer lo que más conveniente resulte par a la ciudad.
-
Pero, ¿qué quieres decir con „echar por la borda ? –
preguntó.
–
-Vo
y a explicártelo
c ontesté-. A mí me parec e que una opinión puede salir de nuestro espíritu con nues tro as ens o o sin él, cuando siendo fals a,
2 6
l, siempre que se trate de una opini n verdadera ”
sale uno de su engaño y si é
(d) Producción
Al ref erirse a la clase productora apuntó que ésta no debe enriquecerse, aunque afirma que se requiere un capital para la
producción, y señala que debe haber separación entre la clase productora y el Estado.
(e) Esclavitud
Platón justificó la esclavitud moralmente para los bárbaros, pero no así para los griegos
(f) Conclusión platónica
Al finalizar el libro IX sobre las f ormas de gobierno y de gobernar, aclara que su República no existe más que para
razonamiento y que nunca se dará en ningún lugar de la Tierra. Textualmente dice:
-Ya te entiendo. Hablas del Estado cuyo plan hemos trazado y que sólo existe en nuestros pensamientos; porque no creo
que haya otro parecido en toda la Tierra.
-Acaso haya, cuando menos en el cielo, un modelo para todo el que quiera consultarlo y regir por él la conducta del alma.
Por lo demás, poco importa que ese Estado exista o haya de existir algún día; lo cierto es que el sabio no consentirá nunca
en gobernar otro que ése.
-Así es, verosímilmente
Muchas de las afirmaciones de Platón son débiles a la luz de los acontecimientos actuales, pero se deben tener presentes,
al juzgarlo, la época en que vivió y sobre todo su intención. En el caso de la República la proyecta como un pensamiento
teleológico, un modelo ideal del que debe aprender mucho todo administrador.
En todo caso, no es producto de la casualidad que el pensamiento de Platón haya perdurado 2400 años y siga siendo
estudiado .
2 7
(2)
Aristóteles (384 a. C.
–
322 a. C.)
Otro filósofo griego, discípulo de Platón, nacido en Estagira, Macedonia
, del cual discrepó bastante, sobre todo a partir
2 8
de su concepción del origen de las ideas utópicas de La República y de Las Leyes, al grado de que se dice que Platón fue
el “idealista” y Arist teles fue el “realista” .
29
Propició un enorme impulso a la filosofía, así como a la cosmología, a la gnoseología, a la metafísica, a las ciencias
naturales, abriendo las perspectivas del conocimiento humano de su época. Fue el creador de la lógica. En su libro
Política, estudia la organización del Estado y distingue tres f ormas de administración pública, a saber:
1. monarquía o gobierno de una persona (que puede redundar en tiranía)
2. aristocracia o gobierno de una elite (que puede degenerar en oligarquía);
3. democracia o gobierno del pueblo (que puede convertirse en anarquía).
3 0
Su obra más discutida en administración, Ciencia Política, Derecho y Economía fue La Política, en la que distingue los
conceptos de Estado y gobierno (autoridad) y plantea la necesidad de separar la autoridad del estado en tres poderes:
Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Señala la organización de funciones de éstos. Esta división se conserva hasta nuestros
días en muchos Estados. En este aspecto se le considera antecesor de Montesquieu quien estableció la operatividad del
principio de división de poderes, base de la limitación del ejercicio del poder.
(a)
Origen del Estado
Aristóteles, al referirse al orden de la sociedad critica que Platón hubiera saltado del concepto de individuo al de aldea, sin
tomar en cuenta a la familia como una célula social inicial básica del Estado. El “Estagirita” inc
luye erróneamente al
esclavo, como elemento de la familia tratando de justificar así, a la esclavitud. El título II libro I de La Política se inicia con
el siguiente párrafo:
“Siendo pues ahora manifiesto de qué
elementos se compone la ciudad, es necesario hablar en primer lugar del
régimen familiar ya que toda la ciudad consta de familias. En el régimen familiar pueden distinguirse ciertas partes
correspondientes a las partes de que consta la f amilia; ahora bien, la f amilia completa se compone de esclavos y
libres. En todo objeto de nuestra investigación deben buscarse ante todo sus elementos más simples; y los
primeros y más simples elementos de la familia son el señor y el esclavo, el marido y la mujer, el padre y los
hijos….”
Naturaleza del Estado
(b)
Mientras que Platón concibe la administración del Estado en un todo unitario, Aristóteles considera que esa unidad lo
destruye, porque la esencia misma del estado consiste en la multiplicidad unificada y ésta debe estar basada en el bien
común.
(c) Comunismo aristotélico
Aristóteles consideró posible la colectivización de la producción agrícola, pero con la modalidad de que cada quien trabaja
su propia tierra y la producción, así lograda debe quedar indivisa, para que cada uno vaya tomando de ella lo que necesite.
La dificultad práctica de este régimen es obvia; necesariamente, habrá desigualdad entre la aportación de trabajo y la parte
que cada uno retira de la producción comunitaria, lo que dará lugar a los que reciben menos y trabajen más, reclamen
contra aquellos que han recibido más por un esf uerzo menor.
(d) Aristóteles economista
Las concepciones de Aristóteles normaron las actividades administrativas, señalando que el Estado se debe orientar
teológicamente o sea que ha de tener presente su finalidad y objetivos en el bien común. También estudió la teoría del
valor, dando conceptos como: valor de uso; valor de cambio; la moneda, como unidad de cambio; y la teoría del valor
intrínseco de la moneda.
Dejó establecido que el Estado debe orientarse teleológicamente o sea que ha de tener presentes su finalidad y objetivos:
el bien común.
Según el “Estagirita”, los actos administrativos, econ micamente hablando pertenecen a dos categorías:
a) La economía natural que se encarga de la administración de los recursos.
b) La crematística que se encarga del incremento y adquisición de los recursos.
La economía natural está éticamente justificada. No así la crematística a la que reprobó. Considera que cuando los
recursos provienen del pastoreo, caza, pesca y agricultura, son productos de la Naturaleza y no del trabajo humano. Pero
cuando la finalidad de la producción de recursos es el comercio, resulta inmoral, porque la auténtica crematística, apunta,
proviene del deseo ilimitado de los hombres de poseer bienes y sobre todo dinero.
Aristóteles no considera a la distribución de la producción como elemento necesario. Pensaba en una comunidad
autosuficiente, sin problema de distribución, aunque ya en aquella época hubo intercambio de bienes inclusive de ultramar.
Con respecto a las prácticas crematísticas de la época y especialmente al monopolio, indicó que sería útil que los políticos
la prohibiesen.
Textualmente, en La Política, se puede comprobar esta afirmación:
“Debería además hacerse una colecci n de los relatos que andan dispersos sobre los métodos que ciertos
individuos pusieron en práctica con éxito para hacer fortuna. Todo esto puede ser útil para quienes tienen en estima
la crematística, como ejemplo la especulación lucrativa que se atribuye a Tales de Mileto, a causa sin duda de su
sabiduría, pero que puede ser de aplicación universal. Cuéntese, en efecto, que como las gentes le vituperaran su
pobreza, y dijeran ser causa de ella la inutilidad de la filosofía, pudo prever desde el invierno, por sus conocimientos
de astronomía, que había de haber, en el verano siguiente una abundante cosecha de olivos; y con el poco dinero
de que pudo disponer, otorgó fianza para asegurarse todos los molinos de aceite en Mileto y Quíos mediante un
módico alquiler, ya que nadie hacia una oferta mayor. Cuando llegó la estación, y al acudir una multitud en
demanda apremiante y simultánea de molinos, los subarrendó en los términos que le pareció, allegando mucho
dinero y demostrando así que para los filósofos es cosa fácil enriquecerse cuando quieran, pero que no es éste el
blanco de su afán. De este modo, dícese, acreditó Tales su sabiduría, más como hemos dicho, es un expediente
financiero que aplica en general todo aquel que puede hacerse de un monopolio. A este expediente acuden las
ciudades que se hallan en apuros financieros, constituyendo el monopolio de los víveres. En Sicilia hubo un tipo
que usó del dinero que tenía en depósito para comprar todo el hierro que salía de las fundiciones, y después,
cuando llegaron los comerciantes de los diversos mercados, fue el único vendedor; y sin elevar exageradamente el
precio, ganó cien talentos sobre un capital de cincuenta. Cuando Dionisio tuvo noticia de esto ordénele que no
permaneciera más en Siracusa, pero le permiti que se llevase su dinero”.
Por otro lado, Aristóteles estudió la teoría del valor, desde un punto de vista económico y definió conceptos como:
Valor de us o
La moneda, como unidad de cambio
Valor de cambio
La teoría del valor intríns eco de la moneda
(e) Aristóteles, en la teoría administrativa
Aristóteles, tuvo gran influencia en el pensamiento Medieval sus concepciones normaron las actividades administrativas
de la época y varios siglos después.
Los últimos enfoques administrativos indican la necesidad de que las organizaciones se guíen por objetivos claros,
producto de su naturaleza, su origen o su finalidad. La administración por objetivos se basa en ese principio. Esto no es
nuevo. En La Política, Aristóteles señalaba ya que el Estado se debe orientar teleológicamente o sea que ha de tener
presente su finalidad y objetivos: el bien común.
Añade que el hombre debe buscar su perfección en la realización de sus objetivos y que por consiguiente sólo puede
alcanzar su verdadera grandeza cuando orienta su actividad a la consecución de sus fines vitales.
Aristóteles f ue el filósofo griego que más influyó en el pensamiento Medieval. Sus concepciones normaron las actividades
administrativas, básicamente las mercantiles. Y todavía en nuestros tiempos hay fuertes influencias de la ética aristotélica
en diversas corrientes de pensamiento y en diferentes disciplinas.
No ponemos, pues, en duda el valor histórico de su pensamiento filosófico y humano. Al referirse a él no hay que hacerlo
dogmáticamente; hay que estudiarlo, analizarlo y discutirlo.
.
3 1
El se
alaba que comprar y vender es una manera de hacer dinero “contraria a la naturaleza” y critica fuertemente la usura,
al grado de que en su libro Política y Ética, Aristóteles escribió:
“De las dos maneras de hacer dinero, una es la Administraci n del hoga
r y la otra el comercio al por menor; la
primera es necesaria y honorable pero la última es un tipo de intercambio, justamente censurado, puesto que
resulta contrario a la naturaleza y es un modo por el cual algunos hombres se benefician a costa de los otr
os”
La transcripción anterior demuestra que los valores (el concepto del bien o del mal que tiene una sociedad) han jugado un
papel importante en el desarrollo de la administración. La concepción de Santo Tomás de Aquino sobre los actos de
comercio o administrativos, cambian y le dan nuevos valores al ser humano.
Los estudios efectuados por Max Weber, en su libro La Ética Protestante y el Desarrollo del Capitalismo, buscan mostrar
por qué los protestantes con una nueva ética se desarrollan más que quienes profesan otras creencias.
Posiblemente el desarrollo industrial de nuestra época se debe no sólo al descubrimiento de la máquina de vapor, sino
también a los valores éticos.
No cabe duda que la ideología juega un papel importante en el modo de producción y por tanto en las teorías
administrativas .
dministración gubernamental griega
b)
Como ha quedado establecido, el desarrollo de la administración democrática griega, se dio en cuatro etapas evolutivas:
monarquía que tuvo relativa importancia desde el punto de vista administrativo, aristocracia, que duró hasta el siglo quinto
a. de C., tiranía y democracia.
En el sistema Aristocrático, las dos principales instituciones públicas fueron: Areópago y Arconato, con las
responsabilidades Legislativas y Ejecutivas.
En la Democracia, existió una asamblea popular denominada la ecclesia, en donde residía la autoridad máxima y en la que
participaban directamente todos los ciudadanos. De esta forma se da la primera manifestación de gobierno de la mayoría y
en donde la soberanía del estado la tiene el pueblo. Es aquí donde se dan buena parte de las bases de nuestro sistema
democrático. Los ciudadanos, solamente podían ejercer sus derechos personalmente no pudiéndose hacer representar o
que hablaran en su nombre.
En la ecclesia se discutían los asuntos y se formulaban políticas a través de decisiones en las que participaban todos los
ciudadanos.
Al órgano ejecutivo, se les denominaban los Arcontes, eran electos cada año, integrado por un cuerpo pluri-personal de
nueve miembros desde la época de Perícles.
Tres de los Arcontes, recibían un adjetivo adicional de acuerdo a sus f unciones: Arconte polemarco.- Asuntos de guerra;
Arconte eponimo.- Asuntos de gobierno actual y Arconte religioso.- Asuntos de ese campo.
También existió otra Institución denominada Helialia, que comprendía un conjunto de tribunales populares (uno por tribu) y
sus funciones eran eminentemente de orden judicial.
Todos los ciudadanos a partir de los 30 años de edad, si gozaban de la plenitud de derechos, podían ejercer la función de
helialistas . Cada uno de los tribunales estaba compuesto de 500 a 600 personas, pero no todas eran llamadas a sentarse
o a participar en todos los negocios, ni tampoco eran obligados a inscribirse
.
3 3
Aristóteles en su República a los atenienses, dio a conocer el sistema de la suerte empleado por los Arcontes para
distribuir entre los ciudadanos la multitud de cargos de jueces de los referidos tribunales
.
3 4
Las causas sometidas al conocimiento de la Helialia se dividían en dos categorías: negocios o intereses privados (dikai), y
negocios o intereses públicos (grapahi).
En el año 462 a.C., Pericles estableció una compensación para quienes sirvieran a tales cargos, con el propósito de lograr
la estabilidad y continuidad de los servidores públicos, pero a pesar de ello los griegos no lograron contar con un servicio
eficiente.
En el año 430 a.C., el mismo Pericles pronunció una oración fúnebre en memoria y honra de los héroes de la guerra del
Peloponeso, en la cual definió en qué consistían las bases democráticas de la administración.
Una reconstrucción interpretativa hecha por el estadounidense Walter R. Agard la presenta en los siguientes términos:
"Nuestro gobierno se llama democrático, por el hecho de que su administración está en manos, no de pocos, sino de
muchos. A pesar de que ante los ojos de la luz todos los hombres son iguales, son recompensados por la comunidad por
sus méritos. Ni la posición social, ni las riquezas deben ser determinantes, solo la habilidad del hombre. Los ciudadanos se
interesan por asuntos públicos y privados, aquel que no sirve públicamente tiene menos méritos. Compartimos el estudio y
la decisión de la política pública, en la creencia de que el debate no es obstáculo para la acción pero que ella tiene
grandes posibilidades de fracaso si no va precedida de la discusión. En consecuencia, prestamos la mayor iniciativa en lo
que hacemos y la mayor deliberaci n en lo que planificamos”
.
35
7. Administración rom ana
El forjador más importante de la sociedad moderna occidental fue el pueblo romano, estableció bajo un Estado sólido,
administrado excelentemente y que logró un esplendor que pocas civilizaciones han alcanzado.
Formalizaron las relaciones sociales gracias al Derecho: reglamentaron las del estado con las del pueblo a través del
Derecho Público (ius publicum); los del individuo merced al Derecho Privado (ius privatum). El término ius deriva del
sánscrito que significa “liga” lo que indica que el Derecho es una de las fuerzas que amalgaman a los humanos que
pertenecen a la misma sociedad. Los romanos decía “iussocietas, ibi ius”
, que significa: donde hay una verdadera
sociedad, ahí hay una norma que regula. La teoría moderan de la administración señala que a medida que aumenta el
número de personas, crece la estructura de la organización y a ésta se hace más formal y compleja; ello exige normas y
políticos para la administración i consecución de objetivos.
La formalización de las relaciones permitió a los romanos el establecimiento de un imperio extendido en gran parte de
Europa, Asia y el norte de África y que perduró más de 500 años en Occidente y 1,000 en Oriente. La gran capacidad
administrativa de los romanos hizo posible que acumularan un acervo de bienes y riquezas sin precedente en la historia.
a)
Legitimación de la propiedad privada
separ el concepto de “ser humano” del de “persona”, en virtud de que a
El legislador de aquel pueblo -organizador social-
él le interesaba enjuiciar situaciones generales que se podían presentar en relación a las personas y no a las cualidades
físicas y psíquicas inherentes al hombre. Así lo relativo al nacimiento, f allecimiento, convenios, contratos y todo lo derivado
de dichas situaciones, como las propiedades, las asociaciones, y otras regulaciones administrativas de interés general
rechos de la “persona”. esta formalizaci n legitim el concepto de propiedad privada, pilar del
estaban ligadas a de
capitalismo moderno. Para los romanos la propiedad era un derecho absoluto, defendían el “ius utendi, fruendi et
abutendi”, o sea, el derecho al uso, al goce, y
hasta el abuso de los bienes privados, extremo que ya no es aceptado.
b)
Las corporaciones, organizaciones e instituciones
Los romanos definieron con claridad sus organizaciones bajo tres aspectos que veremos a continuación y que son; el
origen, las características y la clasificación.
(1) El origen
Del mismo modo, la formalización establece las corporaciones que dan origen a las organizaciones modernas. Se
conciben como entidades relativamente independiente s dentro del contexto social. Esto fue así debido al concepto que
tenían de “persona” que significa en latín “mascara”. Consideraron lo social como un drama artificial. Ésta idea los llev a
la definici n de la “persona colectiva” con derechos y obligaciones inherentes.
(2) Características
Las instituciones y organizaciones romanas tenían dos características definidas:
1. Su existencia era independiente de lo que pasara con sus miembros, por ello el cambio de los integrantes no
afectaba a la existencia de la organización.
2. El patrimonio de las corporaciones era autónomo y ajeno al de los miembros: lo que se debe a una institución no
se debe a sus miembros y lo que debe la institución no lo deben sus miembros.
(3) La clasificación
Las organizaciones romanas pueden estar divididas en:
Públicas, como el Estado y el municipio
Semipúblicas, como los sindicatos, cofradías religiosas, colegios y otras organizaciones de servicio.
Privadas (Societas civilis), empresas para explotación de minas, salinas, comercio ultramarino o de cualquier otra índole.
Estas corporaciones fueron muy limitadas.
(4) Los administradores en Roma: mandatarios o gestores
El antecedente del administrador profesional, con autoridad legalmente conferida (“gestor”), se desprende del mandato
romano.
El mandato era un contrato por el cual una persona, el mandante, encargaba a otra persona, el mandatario que realizara
determinado acto por cuenta e interés del primero. Esta definición se conserva hasta nuestros días en el Código Civil.
Así a través de esa institución, un capitán de navío gozaba de todo el poder del dueño para ejercer autoridad entre los
subordinados y los representaba mercantilmente en la travesía.
El mandato como institución, permitió la traslación de poder, con lo que nació el administrador que procura, en nombre de
otra persona (física o moral), el cumplimiento de los propósitos u objetivos que dieron motivo al mandato. En Roma al
administrador también se le llamaba “gestor”. De ahí que sea adecuada al origen de la disciplina, la denominación europea actual de administración: gestión
En ef ecto, el concepto de administración vinculado al del mandato, independientemente de interpretaciones etimológicas,
entraña delegación de poder y subordinado al hecho y a las finalidades que le dieron origen.
Joaquín Esriche, por su parte comenta: “La administraci n es en realidad un mandato, y por consiguiente produce las
mismas obligaciones y derechos que este contrato”, y “El mandato
tiene también el nombre de procuración, pero la palabra
mandato es más general y comprende todo poder dado a otro, de cualquier modo que sea.”
Los romanos usaron indistintamente:
Mandato (de mandatum, i): encargo, comisión, mandamiento, orden. Viene del verbo Mandare: mandar, encargar, ordenar,
dar orden, encargo o comisión.
Administración, esta palabra se compone de: ad: a, hacia, en sentido de movimiento, y Ministrare: servir, gobernar, regir,
manejar, cuidar los negocios o intereses públicos o particulares, propios o ajenos.
Gestión (de gestio, onis): administración-procuración.
Procuración (de procuratio, onis, que viene del verbo Procurare): administrar, manejar, cuidar, tener a cargo, el gobierno.
Las definiciones anteriores revelan que los romanos tuvieron un gran conocimiento del fenómeno administrativo,
inspirando a los teóricos de la administración pública y privada como lo demuestran las siguientes citas de Villegas
Basavilbaso:
“Es, como se in
terfiere de su mismo enunciado, el concepto más lato. Está de conformidad con su significado etimológico:
administrar es gobernar. En este sentido, las funciones de legislación, jurisdicción y ejecución, son los medios para la
realización de los fines estatales, y la actividad de adecuar esas funciones a los fines en administración o gobierno. Puede
aseverarse que, desde el punto de vista histórico, gobierno f ue el concepto más amplio de administración: todas las
actividades estatales estaban en é
l comprendidas”.
“El uso corriente de la palabra administraci n un sentido relacionado con las actividades de orden econ mico: regulaci n
de los asuntos públicos o privados, según el principio de utilidad, pero ha de entenderse que se administra siempre que se
ejerce una actividad para la realización de un fin, sea o no, de carácter económico. En realidad, administrar implica una
gestión teleológica: es toda actividad estructurada para alcanzar fines humanos. Este concepto es unívoco, pues las
al respecto no difieren sino en los vocablos, manteniendo todas ellas ese significado de gesti n teleol gica”.
definiciones
La organización administrativa de los romanos se puede dividir en tres etapas que corresponden a momentos históricos de
roma:
1. La monarquía, que abarca desde la fundación de Roma, según la leyenda en el año 753, hasta el 510 a.C.
2. La República, que va del año 510 a.C. hasta el año 31.
3. El Imperio, que se divide en dos épocas:
a) El Principado, del año 31 hasta el 234, y
b) La Autocracia, que abarca los últimos años del Imperio de Occidente, es decir, hasta el año 476, y los
1,000 a{os del Oriente que termina con la caída de Constantinopla en 1453.
c) La Monarquía
Roma nace el 21 de abril del año 753 a.C. como producto de la f usión de los latinos, etruscos y sabinos. Se organizaron
bajo el sistema monárquico. Su estructura político-administrativa se puede representar en la ilustración siguiente:
Ilustración 3: Estructura político Patricios administrativa de Roma.Gente Patricios. La base del sistema
(Control)Curia monárquico romano de esta época,
(Ases oría)descansaba en los patricios: ciudadanos
Senado aristócratas y de linaje. Gentes. Eran éstos el órgano
representativo de los patricios, Monarca compuesto de unos diez de ellos,
regularmente de la misma familia. Tenía facultades para nombrar a los
Tribunos Ediles Pretores Cuestoresrepresentantes de la Curia
Curia, o Comicios de Curias era un cuerpo formado por representantes de las Gentes. Tenía f acultades para controlar y
limitar la autoridad del rey en decisiones trascendentes. Nombraba algunas veces a los miembros del Senado, porque casi
siempre lo hacía el monarca.
Senado. Los representantes designados por la Curia o por el monarca formaban el Senado, integrado por aristócratas.
(Senis, significa en latín anciano.) Nombraba al monarca y lo asesoraba en sus principales decisiones, con facultades para
ratificar o vetar los nombramientos de jefes militares, jueces y sacerdotes.
Monarca. Era el gobernante, vitalicio o cargo del o administrativo, lo religioso, y militar. Delegaba su autoridad en los
ediles, pretores, cuestores y tribunos militares.
Los ediles eran funcionarios públicos responsables del orden en calles y mercados.
Pretores se encargaban de administrar la justicia civil.
Los Cuestores administraban los impuestos y finanzas públicas; en algún tiempo intervinieron en la justicia penal.
Los Tribunos militares fueron conocidos como Coroneles, jefes de 1,000 soldados. Al principio eran tres porque cada
legión contaba de 3,000. Después llegaron a seis
.
36
d) La República
Después de la revolución inicial que cambió la Monarquía en República, los cónsules se convirtieron en magistrados
principales (electos cada añ
o por los "Comitia Centuriata”). Sus funciones eran parcialmente administrativas y judiciales y
especialmente militares. El "Cónsul" era el jefe de los ejércitos, en tanto que el "Cónsul pretor" era un magistrado civil y
alternaban en el servicio militar exterior o en las labores administrativas de la ciudad .
3 7
Esta etapa se caracterizó por un proceso democratizador, producto de la lucha entre los plebeyos y patricios. Los primeros
lograron derechos de igualdad para ocupar puestos administrativos e inclus
ive del Senado. Se establece el “plebiscito”
como forma de participación de la plebe en las decisiones importantes del gobierno, limitándose así el poder de la
Plutocracia. La estructura administrativa fue reorganizada. El cargo de Senador se redujo a cinco años de duración,
pudiendo ser destituido por la censura, órgano que se formó para tal efecto. La censura también tuvo la función de
nombrar Senadores, en principio, por voto público. Este sistema se modificó por el voto secreto, para evitar que los
censores lo vendieran.
Al monarca también se le limitaron sus f unciones. En lo religioso se lo substituyó po el pontífice máximo; para el aspecto
político se nombraron dos cónsules, con duración de un año. Ambos cónsules se limitaban el poder mediante el veto.
Durante la república los romanos ya habían conquistado Italia, el Mediterráneo, las Galias, gran parte de España,
Macedonia, parte del norte de África y Medio Oriente. Sus conquistas lo obligaron a buscar nuevas formas para administrar
los territorios. En un principio, recurrieron al sistema de colonias de romanos, como bases militares de seguridad e
información. Esto desarrolló el comercio y con ello fortalecieron sus dominios.
Las colonias fueron luego administradas por un procónsul que delegaba autoridad en ediles, pretores, y cuestores. El cual
se encargaba de lo militar.
Ilustración 4: Estructura militar.
PROCONSUL
(Militar)
Los procónsules eran nombrados
anualmente por el Senado, como
delegados políticos a quienes sólo les
interesaba el cobro de impuestos y el
orden.
EDIL
PRETOR
CUESTOR
La dualidad de mando de los cónsules
(Orden)
(J usticia)
(Finanzas)
romanos, su substitución anual y la falta
de políticos que orientaran a las administraciones coloniales, produjeron corrupción y desorden económico. La
desorganizaci n provoc luchas internas que terminaron con el ascenso al trono de Octavio, denominado “Augusto”
e) El Imperio
Augusto reorganiza al Estado romano, otorga a los cónsules f unciones menores y gobierna junto con el senado, al que
controla hábilmente. Durante esta etapa se eclipsan los comicios y los plebiscitos y poco a poco Augusto centraliza el
poder.
Se reorganizan las funciones y la división territorial, a través de provincias con cierta autonomía; los procónsules ya no son
cambiados anualmente sino a criterio del emperador. La economía florece, lo que permite una expansión mayor del
imperio al norte de Europa, en Oriente y en África
.
38
Con la extensión del Imperio, el sistema consular se transformó en proconsular (prolongación de autoridad del cónsul), de
tal suerte que éstos y los pretores recibían territorio bajo su tutela Después de un año de trabajo y así tenían jurisdicción
sobre una provincia.
En la Ley Pompeyana (53 a.C.), el proconsulado se convirtió en un cargo público distinto, en el cual no podía ser electo
aquel que hubiera sido cónsul o pretor durante los cinco años anteriores.
Al comienzo de la Era Cristiana al convertirse el Imperio Romano en autocracia militar establecida por Julio Cesar, el
consulado se convirtió en título honorífico, y las asambleas populares se atrofiaron progresivamente, conservándose sólo
el Senado.
En ésta época se comprendió a Roma como ciudad y en la tercera a su transformación en Imperio Mundial siendo esta
última de mayor interés de estudio por su ejemplo administrativo. .
3 9
Con los años surge en el imperio una aristocracia burocrática, bien pagada, terrateniente y no sólo compuesta de romanos,
sino de provincianos, que abusó y explotó no sólo al esclavo sino también al siervo. Esta aristocracia con local constituye
el origen más remoto del feudalismo de la Edad Media.
L época del principado es seguida por la de una autocracia con la que se desencadena la decadencia del Imperio. Los
abusos de la aristocracia ocasionaron luchas por la emancipación; el Cristianismo no participó en la vida pública y se negó
a rendir culto al emperador.
Una casta militar tomó fuerza e hizo de los emperadores títeres de los intereses de la clase dominante, sin lograr
reorganizar al Estado.
Surgen así el hambre y el bandolerismo. Se aumenta la carga fiscal para el sostener la estructura administrativa del
Imperio por no corresponder la producción con el gasto público
.
4 0
El siglo III concluye con la ascensión al trono de Diocleciano (284-305 d.C.), quien logra someter al ejército y descentralizar
el poder político provincial, eliminó a los antiguos gobernadores de provincias y estableció un sistema administrativo con
diferentes grados de autoridad.
Después del emperador seguían los prefectos pretorianos, bajo ellos los vicarios gobernantes de las diócesis, y
subordinados a ellos los gobernadores de provincias, hasta llegar a los funcionarios de menor importancia.
También separó en departamentos las labores civiles y militares. Las civiles atendidas por los pretorianos, los Vicari y los
gobernadores de provincia investidos como magistrados civiles, delimitando los poderes y los Magistri militum, duces,
comitum, encargados del aspecto militar
.
41
Teodosio I el Grande, divide el Imperio entre sus dos hijos; Honorio recibe el Occidente y Arcadio el Oriente.
Ante la presión de los Vándalo, la división interna, la corrupción y la desorganización, un siglo más tarde en 476, termina el
Imperio Romano de Occidente. Le sigue, durante un siglo, el de Oriente o Bizantino, con su capital en Constantinopla. La
caída de ésta en 1453, marca el fin del Imperio Romano de Oriente
No existió una diferenciación de las labores ejecutivas y judiciales pero se sentaron las bases para ello.
De las limitaciones de los sistemas administrativos romanos están: la errada ampliación de la forma de gobierno de Ciudad
a Imperio y a la reunión de labores ejecutivas con las judiciales. A pesar de que los conflictos de autoridad fueron aislados,
ello se subsana por la disciplina de su organización jurídica, fuente fundamental de la concepción del derecho
B.
La Administración en la Edad Media
El sistema feudal es lo más característico de este tiempo, la propiedad, concretamente la de la tierra, era adquirida,
consolidada y defendida mediante guerras que sostenían los señores feudales para perpetuar y ampliar sus dominios.
El poder político estaba totalmente descentralizado, de hecho no había naciones en el sentido moderno de la palabra. Los
feudos -porciones relativamente pequeñas de territorio- eran gobernados con base a ciertas prácticas de costumbre y,
generalmente, prevalecían las personales y caprichosas decisiones del señor amo.
El trabajador tenía que luchar incansablemente para sólo obtener algunos medios con que alimentar su sufrida existencia.
Las clases de relaciones entre patronos y trabajadores eran de amo a esclavo, a base de decisiones autocráticas. El señor
grado que llegaba a “decidir” hasta en la noche de bodas
feudal era amo absoluto, su poder de decisión era ilimitado, a tal
de sus vasallos (derecho de pernada o prima nocti) .
44
De esta forma cabe destacar que otra de las características de este periodo, fueron las f ormas descentralizadas de
gobierno y como reacción a lo sucedido en el Imperio Romano y en el gobierno democrático griego, que fueron altamente
centralizados.
Es así como aparece el feudalismo, sistema bajo el cual los antiguos ciudadanos y habitantes del Imperio Romano se
agruparon alrededor de personajes en busca de su protección.
Al continuarse la guerras y con la caída del Imperio Romano, se levantaron nuevos Estados que repartieron las tierras
conquistadas o las depositaron a Señores Feudales para gozar de su protección, creándose grandes extensiones de
territorio que se denominaron f eudos y que eran propiedad de una nueva clase social, los Señores Feudales, en donde
ellos eran los dueños y los antes esclavos, los colonos y los campesinos libres se convirtieron en campesinos vasallos que
en ciertas circunstancias se convertían en siervos y el lema era: "no hay tierra sin señor".
Evolución organizativa medieval
1.
Según J. D. Mooney , durante la época medieval hubo una notable evolución de los sistemas organizativos como
45
resultado del debilitamiento del poder central de los últimos días del Imperio Romano. La autoridad pasó al terrateniente el
cual tuvo poderes extraordinarios para fines tributarios y de policía dentro de su dominio o saltus. Se extendió también la
"commendatio" o entrega de tierra por parte de un pequeño terrateniente que vivía en ella como precarium para su
protección, posteriormente se le cobraba una cuota vitalicia a través del "beneficio", y por último el "beneficio" se convirtió
en feudo que los vasallos recibían en ceremonias por servicios especiales prestados casi de carácter militar. Estos
vasallos hacían lo mismo como otros y así se estableció una pirámide feudal en cuya cúspide estaba el rey.
El rasgo característico del feudalismo es la naturaleza de la autoridad que delegaba el rey, quien investía a su vasallo
como autoridad revocable a voluntad. En donde los vasallos dependían poco del rey y sólo los controlaba por el juramento
de lealtad, por lo que en muchos casos esta obligación descansaba mas bien en el honor personal que en el reciproco
interés, por lo que las personas situadas en la base de la pirámide feudal dependían de su señor inmediato pero esta
dependencia no se daba en gradaciones hasta la cima.
En tales condiciones, o los vasallos se desprendían de la autoridad haciéndose independientes, o bien, el rey por medio de
otras fuentes de poder, conseguía reducir a los vasallos a la condición de súbditos. Lo primero sucedió en Alemania y lo
segundo en Francia .
46
Los campesinos o siervos, gozaban de una economía propia basada en el trabajo personal en donde el señor f eudal les
prestaba la tierra y el tiempo de trabajo se dividía en dos: El tiempo necesario, en el que creaba el producto necesario para
su sustento y el tiempo adicional en el que se creaba un excedente que se apropiaba el señor feudal en la forma de renta
del suelo y que además se podía pagar con trabajo, con dinero o en especie.
La Ley económica fundamental del régimen feudal, consiste en la obtención de un plus-producto por los señores feudales,
en forma de renta feudal .
4 7
2.
Iglesia Católica Apostólica y Romana
A través de los siglos, las normas administrativas y los principios de la organización pública se fueron transfiriendo de las
instituciones estatales (como en el caso de Atenas, Roma, etc.) a las instituciones de la naciente Iglesia Católica y a las
organizaciones militares. Esa transferencia se hizo lenta, pero efectivamente, tal vez porque la unidad de propósitos y de
objetivos
–
principios fundamentales en las organizaciones eclesiásticas y militares- no se encontraba siempre en la acción
política que se desarrollaba en los estados, movida generalmente por los objetivos contradictorios de cada partido,
dirigente o clase social.
En el transcurso de los siglos, la Iglesia Católica estructuró su organización, su jerarquía de autoridad, su estado mayor
(asesoría) y su coordinación funcional. La Iglesia cuenta con una organización jerárquica tan simple y eficiente, que su
enorme organización mundial puede operar satisfactoriamente bajo el mando de una sola cabeza ejecutiva: el Papa, cuya
autoridad coordinadora, según la Iglesia Católica, le fue delegada por una autoridad divina superior
.
4 8
La Iglesia, impuso sus valores en el orden social y religioso, identificando al gobierno eclesiástico con el Estado.
En el campo comercial se impusieron criterios muy severos pues la actividad de los mercaderes se consideraba como una
actividad vergonzosa e ilícita. La usura fue considerada como un robo. El valor fundamental de este periodo radicaba en la
salvación del alma, objetivo que se desprendía del principio de que el hombre fue puesto en la Tierra durante un periodo
en el que su primer afán debería ser prepararse para la Eternidad.
Estos valores conformaron el sistema económico medieval.
En la última parte del Medioevo dos hechos importantes se introducen en la escala de valores:
Primero. Se desarrolla una creciente actividad comercial en los estados italianos, por un incremento en las actividades de
los gremios de artesanos. Se da, al mismo tiempo, un creciente intercambio comercial de productos entre los Estados.
Silva Herzog dice que: “Las Cruzadas no s lo tuvieron un objetivo religioso, sino que también obedecieron a causas
econ micas, para desarrollar el comercio con el Medio Oriente.”
Segundo. Los valores basados en principios religiosos empiezan a cambiar, a raíz de los escritos de Santo Tomás de
Aquino quien, entre otras cosas, justifica contra la opinión establecida, la actividad del mercader, sosteniendo que, aunque
el comercio sea desagradable es un mal necesario y que el comercialismo tiene una función social. Se considera
importante esta justificación de las actividades mercantiles. La usura siguió siendo condenada y restringida
.
4 9
De todos modos, la estructura de la organización eclesiástica sirvió de modelo para muchas organizaciones que, ávidas de
experiencias exitosas, pasaron a incorporar una infinidad de principios y normas administrativas utilizadas en la Iglesia
Católica.
Durante la Edad Media, floreció y se consolido la Iglesia Católica Apostólica y Romana que de acuerdo con sus principios
doctrinales, el Papa recibe su autoridad de Dios y ocupa la mayor jerarquía en la organización. Su autoridad central es
poderosa y única, en contraposición a otra forma administrativa en donde conf orme la organización crece se van
estableciendo niveles intermedios e inferiores de autoridad, en la Iglesia Católica existe un proceso inverso no de
delegación, sino de superposición de autoridad a niveles superiores. El Papa conserva una autoridad no delegada y los
nombrados derivan la suya no del Papa, sino directamente de Dios.
Al crecer el número de fieles las pequeñas misiones se constituyeron en Iglesia y éstas desde un principio se agruparon en
diócesis. La autoridad coordinadora se caracteriza de un poder central, que tiene unido a un colegio de obispos con
poderes propios que requieren, sin embargo, la subordinación a dicho poder central. En esta época, el poder interf irió en la
Administración de la Iglesia y hubo una larga contienda en los siglos XI, XII y XIII.
El Senado del Romano Pontífice, lo constituyen los cardenales y en el gobierno de la Iglesia le asisten como consejeros y
colaboradores, se le denomina Sagrado Colegio de Cardenales y se distribuye en tres órdenes: episcopal, presbiteriana y
diaconal.
El Papa Gregorio X, en 1274 organizó el "Cónclave" (confinamiento de cardenales durante la elección del Papa), y desde
entonces el Papa es elegido por el Sagrado Colegio y el poder le viene de Dios al aceptar su nominación.
Además del Sagrado Colegio, la organización cuenta con otra importante institución: la Curia Romana, a quien
corresponde funciones propiamente administrativas, y para entenderlas está dividida en departamentos, siendo su división
principal las congregaciones romanas, fue establecida por el Papa Pío X (1903-1914). Se compone de los siguientes
dicasterios: Secretaria de Estado o Papal y Consejo (Sagrada Congregación), para los asuntos públicos eclesiásticos,
Sagradas Congregaciones, Tribunales, Oficios Secretariados Consejos de Seglares y Comisión de Estudios "Justicia et
Pax".
Siendo la Iglesia Católica la mayor organización mundial existente y a su vez la más centralizada en su forma de gobierno,
resulta importante por sus funciones desde el punto de vista administrativo.
Dentro de la organización existen los obispos, presbíteros y diáconos, constituyen la segunda triada, existen también los
subdiáconos, acólitos, exorcistas, lectores y guardianes, diferentes categorías que actualmente se consideran como etapas de formación para el sacerdote.
Su organización ha tenido que atender a un crecimiento no sólo funcional sino también geográfico, como consecuencia del
establecimiento de misioneros o de monjes.
De la organización de la Iglesia se obtiene un principio administrativo muy importante y que ha demostrado en los muchos
siglos de operación lo que vale el adoctrinamiento de quienes ante un objetivo común están dispuestos a unir esfuerzos
individuales en uno colectivo. El "dominio de una idea" ya sea dogmática, de servicio social o de coordinación de acciones,
no puede ser sustituido por la estructura administrativa o por ningún principio científico
.
5 0
3.
Influencia de la organización militar
La organización militar también ha influido en el desarrollo de las teorías de la administración. La organización lineal, por
ejemplo, tiene sus orígenes en la organización militar de los ejércitos de la Antigüedad y de la época medieval. El principio
de unidad de mando, según el cual cada subordinado sólo puede tener un superior -fundamental para la función de
dirección-, es el núcleo central de todas las organizaciones militares de aquellas épocas. La escala jerárquica, es decir, la
escala de niveles de mando de acuerdo con el grado de autoridad y de responsabilidad correspondiente, es un elemento
característico de la organización militar, utilizado en otras organizaciones. Con el transcurrir de los tiempos, la ampliación
gradual de la escala de mando trajo también una correspondiente ampliación del grado de autoridad delegada: a medida
que el volumen de operaciones militares aumentaba, crecía también la necesidad de delegar autoridad en los niveles más
bajos dentro de la organización militar. Todavía en la época de Napoleón (1769-1821), el general, al dirigir su ejército,
tenía la responsabilidad de vigilar la totalidad del campo de batalla. Sin embargo, ante las batallas de mayor alcance,
incluso de ámbito continental, el comando de las operaciones de guerra exigió, no nuevos principios de organización, sino
la extensión de los principios entonces utilizados, lo que condujo a una planeación y control centralizados paralelos a las
operaciones descentralizadas. Se pasó así la centralización del mando y a la descentralización de la ejecución.
El concepto de jerarquía dentro de la organización militar es tan antiguo como la propia guerra, pues existió siempre la
necesidad de un estado mayor para el ejército. Sin embargo, el estado normal, como cuartel general, sólo apareció en
1665 con el Distrito de Brandenburgo, precursor del ejército prusiano. La evolución del principio de asesoría y la f ormación
de un estado general tuvo su origen el siglo XVIII en Prusia, con el emperador Federico II, el Grande, (1712-1786) quien,
deseoso de aumentar la eficiencia de su ejército, hizo algunas innovaciones en la estructura de la organización militar. Con
la ayuda del general Scharnhorst fue creado un estado mayor (staff) para asesorar el mando (línea) militar. Los oficiales de
línea y de asesoría trabajaban independientemente, en una nítida separación entre la planeación y la ejecución de las
operaciones de guerra. Los oficiales formados en el estado mayor se transferían posteriormente a posiciones de mando
(línea) y de nuevo al estado mayor, lo que aseguraba una intensa experiencia y vivencia en las funciones del gabinete, de
campo y nuevamente de gabinete .
Otra contribución de la organización militar es el principio de dirección, según el cual todo soldado debe conocer
perf ectamente lo que se espera de él y aquello que debe hacer. Resalta Mooney que Aun Napoleón, el general más
autócrata de la historia militar, nunca dio una orden sin explicar su objetivo y verificar que se había comprendido
correctamente, pues estaba convencido de que la obediencia ciega jamás lleva a la ejecución inteligente de cualquier acto.
A comienzos del siglo XIX, Carl Von Clausewits (1780-1831), general prusiano, escribió un tratado sobre la guerra y los
principios de la guerra , sugiriendo cómo administrar los ejércitos en periodos de guerra. En éste se inspiraron muchos
teóricos de la administración que posteriormente se basaron en la organización y en la estrategia militar, adaptando sus
principios a la organización y a la estrategia industrial.
Clauswits consideraba la disciplina como un requisito básico para una buena organización. Para él, toda organización
requiere una planeación cuidadosa en la cual las decisiones deben ser científicas y no simplemente intuitivas. Las
decisiones deben basarse en la probabilidad y no sólo en la necesidad lógica. El administrador debe aceptar la
incertidumbre y planear de manera que pueda minimizarla.
5 1
C.
La Administración en la Edad Moderna
En el tiempo comprendido entre la Antigüedad y el inicio de la Edad Moderna, la filosofía se dirigió hacia una variedad de
preocupaciones que nada tenían que ver con los problemas administrativos.
1.
Los filósofos modernos
Sólo a partir de Francis Bacon (1561-1626), filósofo y estadista inglés, considerado el fundador de la lógica moderna,
basada en el método experimental e inductivo, vamos a encontrar alguna preocupación práctica por separar,
experimentalmente, lo esencial de lo accidental o accesorio. Bacon se anticipó al principio conocido en administración
como principio de la prevalencia de lo principal sobre lo accesorio.
No obstante, el mayor exponente de la época f ue René Descartes (1596-1650), filósofo, matemático y físico francés,
considerado el fundador de la filosofía moderna. Fue el creador de las f amosas coordenadas cartesianas y le dio un
impulso muy valioso a las matemáticas y a la geometría de la época. En filosofía se hizo celebre por su libro El discurso
del método, donde describe los principales conceptos de su método filosófico, hoy denominado método cartesiano, cuyos
principios son:
1. principio de la duda metódica o de la certeza: consiste en no aceptar como verdadera cosa alguna, mientras no se
–
sepa con certeza
o sea clara y nítidamente- aquello que es realmente verdadero. Con esta duda metódica se evita
el prejuicio y la superficialidad, aceptándose sólo como cierto aquello que sea evidente;
2. principio del análisis por descomposición: Consiste en dividir y descomponer cada dificultad o problema en tantas
partes como sea posible y necesario para su mejor adecuación y solución y resolverlas cada una
independientemente;
3. principio de la síntesis por composición: se fundamenta en el hecho de conducir ordenadamente nuestros
pensamientos y nuestro raciocinio, comenzando por los objetivos y asuntos más fáciles y simples de conocer, para
encaminarnos gradualmente a los más difíciles;
4. principio de la enumeración (revisión general) o de la verificación: consiste en hacer, en todo, recuentos,
verificaciones y revisiones tan generales, de manera que nos quede la seguridad de que nada se ha omitido o
dejado de lado.
Tomas Hobbes (1588-1679) desarrolló una teoría del origen contractualista del Estado, según la cual el hombre primitivo
que vivía en estado salvaje, pas lentamente a la vida social mediante un pacto entre todos. Más aún “el hombre es un
lobo para el hombre”, o sea que el hombre primitivo era un ser
antisocial por definición, y vivía en guerra permanentemente
con sus vecinos. El Estado vendría a ser, por tanto, la resultante inevitable de dicha situación, para imponer el orden y la
organización en la vida social, a la manera de un Levitán. El Estado, a medida que crece, presenta las dimensiones de un
dinosaurio, amenazando la libertad de todos los individuos.
Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) desarrolló la teoría del contrato social: el Estado surge de un acuerdo de voluntades.
Rousseau imagina una convivencia individualista, en la cual los hombres comparten cordial y pacíficamente, sin fricciones
con sus semejantes. Sin embargo, si el hombre es por naturaleza bueno y afable, la vida en sociedad lo corrompe
.
52
Karl Marx (1818-1883) y su socio Friedrich Engels (1820-1895) proponen una teoría del origen económico del Estado. El
surgimiento del poder político y del Estado no es más que el fruto de la dominación económica del hombre por el hombre.
El Estado se convierte en un orden coercitivo, impuesto por una clase social explotadora. En el Manifiesto comunista,
afirman que la historia de la humanidad fue siempre la historia de la lucha de clases. Hombres libres y esclavos, patricios y
plebeyos, nobles y siervos, maestros y artesanos, en una palabra explotadores y explotados, siempre mantuvieron una
lucha, a veces oculta, a veces patente. Marx sostiene que todos los fenómenos históricos son el producto de las relaciones
económicas entre los hombres. El marxismo f ue la primera ideología en preconizar el estudio de las leyes objetivas del
desarrollo económico de la sociedad, en oposición a los ideales metafísicos.
Con el surgimiento de la filosofía moderna, la administración deja de recibir contribuciones e influencias de tipo f ilosófico
puesto que el objeto de estudio de la filosofía se aleja enormemente de los problemas organizacionales
.
53
Los cameralistas germanos y austriacos
2.
Estudios realizados por grupos de profesores y administradores públicos germanos y austriacos (1550-1760) que
concluyeron con la escuela cameralista (coincidieron con el Estado centralizado de Federico Guillermo de Prusia (1713-
1740) y de Ma. Teresa de Austria (1740-1789) y se interesaron en asuntos económicos muy vinculados en pensamiento
con el mercantilismo británico y con los fisiócratas franceses, que auspiciaban a un Estado rico, pero los cuales proponían
reformas; también apoyaron la sistematización de la administración pública.
Como dijo Ludewing en 1727, el cameralismo era una tecnología administrativa sobre aspectos de administración
financiera y agrícola.
Johann Vin Justi apunta: La gran administración estatal descansa virtualmente en las mismas reglas que otras
administraciones deben observar. En ambas empresas el propósito último es obtener los medios para asegurar lo que se
le ha logrado, y usar razonablemente esos bienes poseídos. La administración interna del Estado es de mayor importancia
y exclusión que aquella de una persona privada.
La labor de los cameralistas tuvo gran importancia por lo que se logró mejorar los sistemas administrativos, aunque su
doctrina tuvo aplicación sólo en Rusia y en Austria.
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